Contrastes en la seguridad social

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Nº1950 - al
por Rodrigo Arim

Durante el año 2017 el Parlamento Nacional, a iniciativa del Poder Ejecutivo, ha dado trámite a la discusión de dos reformas al sistema de seguridad social: la reforma del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas —más conocido como “caja militar”— y la llamada ley de los “cincuentones”. Las dos reformas comparten algunos rasgos sobresalientes y, simultáneamente, presentan divergencias y asimetrías importantes.

La justificación subyacente en ambas retrotrae a principios de equidad horizontal en el acceso a prestaciones jubilatorias: dos ciudadanos comparables en términos de su historial de aportes a la seguridad social deben recibir idénticos beneficios. La “caja militar” presenta una situación de privilegio relativo en varios de los parámetros básicos del sistema —años mínimos para acceder al beneficio, topes jubilatorios, etc.—­ que, dado un historial de aporte similar, determina jubilaciones sustancialmente más altas y a edades notoriamente más tempranas. En contraste, la segunda atiende la situación de ciudadanos atrapados en el régimen de transición luego de la reforma de 1996, con parte de su historia laboral fuera del nuevo régimen y niveles salariales relativamente altos, en tanto son afectados por los topes previos del régimen de reparto. Equiparar el tratamiento que reciben los ciudadanos por parte del sistema previsional constituye una motivación innegable y sólida para reformas de esta naturaleza.

Por supuesto, el principio de equidad conlleva propuestas de distinto signo: ampliación de beneficios existentes en el caso de los “cincuentones” y su reducción en el caso de la “caja militar”. En términos del diseño de política, ambas situaciones no deberían ser aceptables y resultan equiparables. El costo de oportunidad de un peso gastado efectivamente en brindar prestaciones superiores al régimen normal es exactamente el mismo que el de gastar un peso adicional en incrementar una prestación deficitaria según el mismo estándar: al final del día en ambos casos la sociedad cuenta con un peso menos para asignar a otras finalidades de política.

Sin embargo, en su discusión en la arena política se observan patrones nítidamente divergentes. La necesidad de reforma de la “caja militar” es evidente desde hace décadas. Bajo los parámetros que la rigen, el esfuerzo fiscal necesario para sostener sus prestaciones alcanza cerca de un punto del PIB. Cifra extremadamente alta para cubrir el retiro de un pequeño grupo de ciudadanos y de difícil justificación bajo criterios mínimos de racionalidad en el uso de los recursos públicos.

El sistema político ha sido reluctante a afrontar una reforma tan profunda como necesaria. Los partidos tradicionales no la incorporaron en ningún caso en su agenda de gobierno desde la apertura democrática, aunque estuvo en las conversaciones con los organismos internacionales. Esta constatación es particularmente llamativa, desde que pese a los periódicos problemas fiscales de fines de los ochenta y principios de los noventa, su ajuste fue dejado de lado. Incluso, cuando se concretó la mayor reforma del sistema de seguridad social de los últimos 50 años, como fue la instauración del régimen mixto, no se incorpora modificación alguna en un régimen con nítidos y patológicos problemas de sustentabilidad financiera. El Frente Amplio, que en su primer gobierno introdujo modificaciones importantes en el funcionamiento de la “caja bancaria” y la “caja policial”, postergó el tratamiento de la “caja militar” hasta que se anuncia la voluntad de afrontar una reforma, en el marco de la necesidad de atender el frente fiscal. Los procesos de negociación internos en el gobierno limitaron fuertemente la intencionalidad original y su impacto positivo en las cuentas públicas.

Los cuestionamientos sobre el contenido de la reforma a la “caja militar” son de difícil comprensión. Una regla de oro de las políticas públicas debería ser que si un colectivo de ciudadanos se beneficia de un sistema previsional —o de cualquier otra provisión de bienes públicos— con prestaciones mejores al que recibe el resto de la población, no debería descargar los costos de esos beneficios superiores sobre los restantes integrantes de la sociedad, que no disfruta de esas ventajas. En el año 2008, con bastante menos estridencias y discusiones públicas, se procesó una reforma de la “caja bancaria”. Los cambios ocurrieron bajo la presión de un panorama desolador, en términos de la caída de puestos de trabajo que la crisis financiera de 2002 dejó en el sistema bancario. Su instrumentación descansó en dos pilares: mayores aportes personales de sus miembros activos, aportes de las entidades financieras contratantes superiores al vigente para el resto de la economía y contribuciones especiales de jubilados y pensionistas. En la reforma de la “caja militar”, inexorablemente debe cambiar la ecuación de aporte que realizan tanto sus miembros activos como pasivos.

Quizás estas dificultades deberían llevar a discutir con mesura y profundidad sobre la persistencia de sistemas previsionales distintos al general y, en todo caso, sobre el rol específico que podrían cumplir sin apoyar su existencia en el aporte del resto de la sociedad.

La reforma de los “cincuentones” se concretó a ritmo de fast track: desde el anuncio presidencial ante los manifestantes en la plaza Independencia hasta su aprobación parlamentaria pasaron menos de seis meses. En contraste, la reforma de la “caja militar” comprometida en la Rendición de Cuentas de 2015 dista de ver la luz al final del túnel. Si bien la oposición levantó tibias críticas a la propuesta sobre los ­“cincuentones” aprobada este fin de año, parte de ella acompañó el proyecto y otra parte señaló la necesidad de contemplar a los “cincuentones”, pero a través del uso de otros instrumentos. En ningún caso se registró una oposición a realizar una reforma sobre la base de sus costos para los gobiernos futuros. La reforma de la “caja militar” continúa empantanada, con cuestionamientos internos en el gobierno que condicionan su aprobación, pero también con una resistencia muy dura de la mayoría de los partidos de la oposición; incluyendo acusaciones de grueso calibre sobre las intencionalidades del gobierno. Nada asegura que, finalmente, se incorporen cambios que doten de una mínima racionalidad al financiamiento de la “caja militar”.

El sistema político muestra una propensión asimétrica para comprometer recursos de largo plazo de toda la sociedad: con celeridad y tiempos acotados es capaz de resolver la expansión de beneficios, mientras que reformas que implican remover privilegios —entendidos como situaciones donde un grupo de ciudadanos acceden a prestaciones públicas cuyas características son más favorables que las percibidas por el promedio de la sociedad— enfrentan mecanismos de bloqueo que moderan sustantivamente su alcance y expanden los tiempos de tratamiento; cuando no simplemente las inviabilizan.

Por ser un comportamiento político esperable, no deja de ser preocupante. La asimetría limita las posibilidades de desplegar innovaciones en el plano de las políticas públicas, en tanto condiciona la disponibilidad futura de recursos. Un escenario donde las discusiones de política no puedan salir del corral de cómo financiar gastos ya existentes y comprometidos limita la posibilidad de avanzar en transformaciones profundas en otros ámbitos de la vida social. Limita, en última instancia, la posibilidad de hacer política.

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