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    Los funcionarios públicos

    Sr. Director:

    La corrupción requiere no solo un Estado eficiente en sus funciones administrativa y jurisdiccional sino también una sociedad consciente de que ella forma parte de un control externo para lograr la transparencia y que no es un problema que se le debe escapar, que está vinculada al accionar humano con conciencia y voluntad de infringir normas y principios establecidos en aras del bien común en beneficio particular.

    La Constitución uruguaya establece en los arts. 58, 59, 66 y 76 los principios fundamentales referidos a los funcionarios públicos que constituyen las premisas sobre las cuales se apoya todo el ordenamiento infraconstitucional referido al ejercicio de la función pública. “El funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”.

    El Comité de Expertos de Naciones Unidas sobre la función esencial de la administración pública y la buena gestión ha señalado que:

    a) Debe haber un enfoque interdisciplinario en la formulación de políticas en funcionarios.

    b) Fomentar las aptitudes de liderazgo, la conciencia de la calidad, el trabajo en equipo y el desarrollo de la capacidad de negociación y mediación.

    c) Los funcionarios deben estar actualizados en materia de tecnologías de información.

    El Decreto Nº 500/91 expresa que la administración pública debe servir con objetividad de los intereses generales con sometimiento pleno al derecho y en el marco de los principios generales allí establecidos.

    El Profesor de Derecho Administrativo del Uruguay Dr. Augusto Durán Martínez establece que “será esa legalidad presidida por los principios generales que derivan de la persona humana con sus derechos y deberes, lo que determinará el derecho administrativo o lo justo administrativo, ya que la Administración es parte del Estado y éste tiene por finalidad el bien común, es obvio que ella está alcanzada por dicha finalidad. En caso de que no se cumplan estos requisitos de actuación se abre la posibilidad de la justicia administrativa.” Estudios de Derecho Público volumen II. Ed. A. Durán Montevideo, 2008 pág. 265.

    En el ámbito del Derecho Internacional de los derechos humanos, la Convención Interamericana contra la corrupción ratificada por Uruguay por ley Nº 17.008 de 25 de setiembre de 1998 establece: “La obligación de los Estados de promover y fortalecer los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción”.

    Para implementar esta obligación se requieren medidas legislativas y administrativas para el funcionario público, ya que sabemos que el concepto de corrupción es amplio y abarca varias conductas, como: “Aprovechamiento de información reservada, aprovechamiento de bienes del Estado, acción u omisión efectuada por cualquier persona que por sí misma o por interpuesta persona procure la adopción de una decisión en virtud de la cual obtenga ilícitamente haya o no obtenido beneficio, detrimento del patrimonio del Estado, desviación ajena a su objeto que hagan funcionarios de bienes muebles o inmuebles del Estado”.

    El Estado de derecho es el encuadre jurídico-político de la democracia, donde se convierte en legalidad, los valores y principios éticos, basados en la libertad y derechos humanos

    La Ley Nº 19.121 es una manifestación ostensible de que el Derecho Laboral y el Derecho Administrativo comparten la regulación de ciertos supuestos similares, en particular, en lo que refiere a los derechos de los trabajadores privados y de los funcionarios públicos, y que en ciertos casos han sido analizados con mayor detalle por los estudiosos del Derecho del Trabajo, acompañados además de una extensa jurisprudencia. Ello justifica que en casos de dudas de aplicación o interpretativas, sea prudente recurrir a las normas laborales y a los fallos que las aplicaron.

    La posibilidad de recurrir a dichos fallos y sentencias con fines de interpretación e integración no puede hacerse en forma arbitraria, puesto que corresponde tener en cuenta las particularidades propias del Derecho de la Función Pública, y en concreto en el principio constitucional de que el funcionario existe para la función y no a la inversa.

    En ciertos casos, los intereses del funcionario público pueden ceder ante la necesidad del Estado de prestar sus cometidos en pos de la comunidad, en forma eficiente y en aras de la buena administración, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 19.121 y el artículo 311 de la Constitución.

    Cajarville, el profesor de Derecho Administrativo del Uruguay, establece: “Sin embargo, en nuestro derecho, hay un aspecto por lo menos, y no ciertamente menor, en que el régimen estatutario de los funcionarios y el de los trabajadores privados no pueden aproximarse: aunque las normas fueran iguales, en lo que se refiere a los trabajadores del Estado, no se puede sustituir, en el dictado y en la interpretación de esas normas, el principio de prevalencia del interés común de la función por el principio protector propio del Derecho Laboral. (…) El principio protector, que suele enunciarse mediante el aforismo in dubio pro operario, se aplica sí a las normas legales que regulan, los derechos, deberes y garantías predicables como de todos los trabajadores subordinados, aquellos de los arts. 54 a 57; pero no se puede aplicar a las normas estatutarias que consideran a los trabajadores del Estado en cuanto tales, por ser funcionarios. La interpretación de estas normas, las del estatuto del funcionario, se rige por ‘la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario’”.

    Por lo tanto, no es posible importar los principios laborales sin más, y aplicarlos libremente, puesto que debe tenerse en cuenta que el funcionario público tiene un compromiso especial con el Estado, que no es un empleador más, sino que tiene como objetivo último el de posibilitar la realización efectiva de los derechos de sus habitantes. De esta manera, corresponde ir delimitando cuándo y hasta qué punto se puede recurrir al Derecho Laboral.

    La Ley N° 19.121 es un acto legislativo de evidente trascendencia, y admirable en cuanto pretendió regular en forma global y unificada los derechos y deberes de un importante número de funcionarios públicos. Y también es destacable que para hacerlo se haya inspirado en el Derecho Laboral, instituyendo en algunos casos soluciones más ventajosas que para los trabajadores privados

    Una administración pública eficiente y eficaz que depende de estructuras institucionales que funcionen correctamente, así como de funcionarios públicos capacitados, incentivados y remunerados de acuerdo al grado de jerarquía de su función.

    El desarrollo del “nivel” de los funcionarios públicos es un factor esencial para que se puedan alcanzar los objetivos de eficiencia en transparencia y buena administración, poniendo en práctica reformas encaminadas al desarrollo económico y social de los funcionarios y fomentar las cualidades de “liderazgo, así como elaborar nuevas estructuras de desarrollo de la carrera profesional en las que se haga hincapié en la movilidad, la integridad y el profesionalismo”.

    Necesitamos cambiar la crítica como individuos anónimos y la acción como ciudadanos, porque el sano equilibrio entre el gobierno y los gobernados lo marca la actitud de la ciudadanía.

    Generalmente no nace voluntariamente de parte de los gobernantes el autocontrol, la limitación de sus prebendas, de sus excesivos beneficios y de las prerrogativas en detrimento de la población común y corriente. Tanto en organismos de fiscalización tributaria, como son la Dirección General Impositiva (recaudadora de impuestos) y la Dirección Nacional de Aduanas (contralor de fronteras), son ejemplos de entidades estatales que deben cuidar que sus funcionarios se adecuen en un contexto socio-económico, a la función que desempeñen.

    La tarea ejecutiva supone un rol que en la actividad privada tiene un valor, vale decir, que un veterinario que a través del Ministerio de Ganadería, certifica el estado sanitario de un frigorífico, según su “opinión”, puede significar miles de dólares a favor o en pérdida, por lo que esa tarea, como tantas otras, deben adecuarse a los tiempos actuales.

    La tarea policial representa un dramático ejemplo, donde el funcionario público se ve minimizado frente al material armamentístico del delincuente, pero lo peor es que él y su familia viven en barrios periféricos o villas donde conviven con las familias de delincuentes, algo inadmisible, para que actúen con libertad, independencia y tranquilidad. Dejo de lado sueldos de la función policial y los montos de las posibles coimas de delincuentes que manejan dineros espurios, que permiten tentar.

    Todo el Estado debe ser proactivo ante el riesgo de la corrupción y el deterioro de la buena administración, por lo que no solo basta con normas (legales o administrativas), sino con una sociedad que conoce sus derechos, reclama, se queja, denuncia y no entiende que corromper es un camino para solucionar su situación.

    Todo Estado debe ser proactivo para que sus funcionarios sean bien remunerados, los necesarios (el exceso crea necesidades insatisfechas y mayores riesgos), que cuenten con los contralores internos y que se limiten las discrecionalidades (concepto muy discutido en el Derecho Administrativo para ciertos casos).

    Todo Estado debe ser proactivo para que su población esté informada de sus derechos ciudadanos, de sus obligaciones y hasta dónde llegan, de ofrecer medios idóneos, creíbles y eficientes de denuncias de corrupción, por parte de funcionarios públicos.

    Los órganos legislativos en nuestro país representan en sí mismo, ejemplos de mal desempeño de la buena administración ya sea en órganos departamentales, donde la Constitución establece que los ediles(legislativo departamental) “son honorarios” y sin embargo, por vía indirecta perciben ingresos, sea en órganos nacionales donde los diputados o senadores cuentan con obscenos ingresos, por vía de salario y casi la misma cantidad por vía de beneficios(partidas de secretaría, diarios, teléfonos, etc.).

    Dr. Marcelo Maute Saravia

    Cartas al director
    2017-08-03T00:00:00