Seis propuestas para el nuevo gobierno (2): fortalecimiento institucional

la columna de Martín Rama*

8 minutos

Nº 2272 - 18 al 24 de Abril de 2024

Uruguay es reconocido por su fortaleza institucional, algo de lo que todos nos enorgullecemos. Pero al mismo tiempo es difícil definir en qué consiste exactamente esa fortaleza. De forma más general, sin duda que se refiere al respeto de los derechos individuales y a la preservación de los bienes públicos. Sin embargo, yendo al detalle son muchos los aspectos que considerar: libertades y garantías para las personas, promoción de la competencia en los mercados, un marco para resolver los diferendos pacíficamente, el cuidado del medio ambiente…

Como la lista es larga, es difícil medir de manera rigurosa la fortaleza institucional del país o saber con certeza si estamos progresando. Difícil no solo para nosotros, sino también para el resto del mundo. Y eso incluye a empresarios, investigadores, artistas e inversores que querríamos atraer para que nuestra sociedad se vuelva más vibrante y nuestra economía más próspera.

Una manera simple de “certificar” nuestra fortaleza institucional sería basarnos en clasificaciones internacionales. Por ejemplo, según los datos más recientes, Uruguay ocupa el puesto número 14 en el mundo en el ranking de democracia de The Economist, el puesto 7 en derechos individuales y libertades personales en el ranking de Freedom House y el puesto 14 en ausencia de corrupción en el de Transparency International.

Estas clasificaciones, todas ellas prestigiosas, parecen implicar que la fortaleza institucional de Uruguay es mayor que la de Estados Unidos, Francia o Japón. O sea que podríamos autoproclamarnos campeones (¡una vez más!…) y dejarla por allí. Sin embargo, otras clasificaciones internacionales arrojan resultados menos halagadores. Por ejemplo, el índice de libertades humanas del Cato Institute nos baja a la posición 36, y el de la libertad de la prensa de Reporters without Borders, al puesto 51.

Además de la diversidad de sus resultados, estas clasificaciones internacionales están sujetas a cambios metodológicos, lo que reduce su comparabilidad a lo largo del tiempo. Y es difícil evitar la impresión de que varias de ellas están teñidas por sesgos ideológicos y agendas políticas.

Una alternativa a vernos bien en las clasificaciones internacionales sería volvernos miembros de alguna sociedad internacional prestigiosa. Por ejemplo, en los últimos años, varios países latinoamericanos han elegido ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un gran centro de estudios originalmente creado por los países desarrollados.

Sin embargo, los criterios institucionales para ser un país de la OCDE no son muy estrictos. Incluyen consideraciones como “adherir a los principios de…” o “mostrar progreso hacia…”. Y el resultado es un club heterogéneo que abarca desde Dinamarca hasta Turquía y de Nueva Zelandia a Colombia. Es dudoso que el proceso de unirse a dicho club llevara a fortalecer las instituciones del Uruguay en la práctica o ayudara a transmitir al resto del mundo una imagen de fortalecimiento institucional.

Hay, sin embargo, un club de países que ha sido enormemente exitoso en fortalecer las instituciones de los países que se unen a él. A tal punto, que se ha vuelto una “máquina de convergencia” donde los nuevos miembros se desarrollan a paso acelerado, acercándose en apenas un par de décadas a los niveles de ingreso y a la calidad de vida de los miembros fundadores.

Ese club es la Unión Europea, y la experiencia de los países periféricos que se unieron a ella ha sido extraordinaria. Primero, Italia, luego, España y Portugal, después, Irlanda, ahora los países de Europa del Este… Todos ellos “importaron” instituciones más sólidas al volverse miembros, lo que promovió garantías, competencia e inversiones. Y los volvió mucho más prósperos.

Obviamente que no todo en la Unión Europea es digno de imitación. La coordinación de políticas fiscales entre países es problemática, el celo regulador es a veces excesivo y la toma de decisiones colectivas es lenta. Pero las normas que hacen a la protección de los derechos individuales, la preservación de los bienes públicos y la promoción de la competencia son de las más avanzadas del mundo. Y el resultado se ve en la calidad de vida.

La propuesta de esta nota es, por lo tanto, imitar a esos otros países periféricos y unirnos a la Unión Europea. No como un miembro a parte entera, sino como un país que cumple con el llamado acquis de la comunidad y puede, por lo tanto, ser oficialmente certificado como equivalente a europeo en sus normas de convivencia más fundamentales.

Entiendo bien que esta propuesta puede sonar descabellada, pero es más práctica de lo que parece.

Según el artículo 49 del tratado de la comunidad, todo país europeo que adhiere a los valores de la comunidad, que respeta sus criterios institucionales y que suscribe a sus tratados puede aspirar a volverse miembro. A primera vista arrancamos mal, porque le erramos de continente. Sin embargo, el artículo 49 no define qué significa ser un país “europeo”. Y la geografía no parece ser determinante, dado que Turquía es aspirante reconocido, pese a que la mayor parte de su territorio está en Asia. Por lo demás, sí somos un país europeo por población, dado de dónde vinieron la enorme mayoría de nuestros abuelos. Es más, con los criterios actuales es posible que más de la mitad de los uruguayos pueda tener un pasaporte español o italiano.

De todos modos, la propuesta de esta nota no es solicitar la adhesión formal a la Unión Europea. Más allá de que la comunidad quisiera algo de nosotros o no, nosotros podríamos no querer sus tratados internacionales, su política exterior o su celo regulatorio. Lo importante, desde el punto de vista de la propuesta en esta nota, sería la adopción de sus criterios institucionales básicos.

Esos criterios, el acquis, están harmonizados bajo la forma de 35 capítulos. Una docena de ellos se refieren a la forma en que el país aspirante debe interactuar con la comunidad. Esos capítulos cubren temas como el movimiento de bienes, personas y capitales hacia y desde el resto de la Unión Europea, la harmonización de las relaciones exteriores y la defensa o la representación en el Parlamento europeo.

Los otros 23 capítulos se refieren al funcionamiento de las instituciones a escala nacional. Varios de ellos tienen que ver con la protección de las personas y de los bienes públicos; cubren temas como el acceso a la información (capítulo 10), la seguridad en los alimentos (12), la calidad del aire y del agua (27) o la defensa del consumidor (28). Otros capítulos buscan asegurar la eficiencia económica; por ejemplo, a través de la protección de la propiedad intelectual (7), la promoción de la competencia (8) o la organización de los servicios de infraestructura (14 y 15).

Estos 23 capítulos del acquis son los que importan para Uruguay. Pero evaluar qué ajustes necesitaríamos para cumplir plenamente con ellos requiere estudios normativos detallados. Esto es algo que podríamos hacer nosotros mismos nombrando comisiones técnicas idóneas para el análisis. Sin embargo, proceder de este modo podría ser percibido como querer corregir nuestro propio escrito.

La certificación de las instituciones uruguayas sería mucho más creíble, y mucho más visible para el resto del mundo, si fuera hecha por la propia Unión Europea. Y existe un mecanismo para hacerlo. Es la llamada asistencia de preacceso, creada para apoyar la puesta a nivel de los países aspirantes y financiada por la propia comunidad.

La propuesta de esta nota es entonces solicitarle a la Unión Europea un programa de asistencia técnica en el espíritu de ese mecanismo de puesta a nivel.

¿Podría esta solicitud generar tensiones con nuestros socios del Mercosur? En principio, no, porque se trataría de una asistencia técnica y no de un acuerdo comercial.

¿Y podría la Unión Europea estar interesada en ofrecernos este apoyo? Puede que sí. El costo financiero sería modesto, no necesitarían darnos acceso a su mercado interno y se evitarían las dificultades políticas que causa cada nueva admisión formal. Y dado que Uruguay es un país respetado internacionalmente, nuestra aspiración a adoptar el acquis podría ser valorada como un elogio muy público del modelo institucional europeo.

En suma: en el peor de los casos obtendríamos un diagnóstico sólido de las normativas que podemos (y deberíamos) mejorar. Y en el mejor, una vez hechos los ajustes correspondientes, no tendríamos que andar explicándole a nadie en qué consiste la fortaleza institucional del Uruguay. Alcanzaría con mostrar el certificado que somos como un país más de la Unión Europea, solo que en el hemisferio sur.

(*) El autor trabajó como investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), fue economista principal del Banco Mundial para Vietnam y se desempeñó como economista jefe para Asia del Sur y para América Latina de ese organismo multilateral. Entre sus escritos se cuenta El país de los vivos: un enfoque económico.