Seis propuestas para el nuevo gobierno (3): reforma del Estado

la columna de Martín Rama*

8 minutos

Nº 2273 - 25 de Abril al 2 de Mayo de 2024

Uruguay ha elegido un modelo de sociedad en el que el Estado es un importante proveedor de servicios. La educación es gratuita (incluyendo la universidad), la cobertura del sistema de salud es universal, la de la seguridad social es muy amplia y la población tiene buen acceso a servicios de electricidad, agua, saneamiento, transporte e Internet.

Aunque el Estado de bienestar uruguayo no es perfecto, ha mejorado mucho desde el retorno a la democracia. Por un lado, reformas en los sectores de la salud y de la seguridad social han ampliado su cobertura y mejoraron su eficiencia. Por otro, la modernización de varias empresas públicas y los sucesivos planes de obras viales nos han dado una infraestructura que es crecientemente comparable a la de los países desarrollados.

El mayor desafío hacia adelante es mantener el costo de ese Estado de bienestar en niveles manejables. Una dificultad viene de la demografía. Tenemos cada vez menos hijos y nos volvemos cada vez más viejos, por lo que nuestro gasto en salud y en jubilaciones está destinado a aumentar.

Otra dificultad importante viene de la globalización. Cada vez más, las empresas exitosas pueden registrarse en otros países y las familias adineradas pueden recibir sus ingresos en el exterior. Esta capacidad creciente para operar a distancia limita la recaudación, porque si se suben los impuestos es fácil para los grandes generadores de ingreso irse con la música a otra parte, si no físicamente, al menos jurídicamente. Y en un mundo con tensiones geopolíticas crecientes, sería ingenuo pensar que este problema se puede resolver con acuerdos tributarios a escala mundial.

En este contexto, es importante no solo seguir mejorando la cobertura y la calidad de los servicios que provee nuestro Estado de bienestar, sino también contener su costo para la sociedad.

La parte más visible de ese costo es el tiempo que pierden las familias y las empresas cada vez que tienen que interactuar con el Estado. La otra parte, menos visible pero no menos real, son los recursos presupuestarios que se necesitan para pagar los sueldos de los empleados públicos y cubrir los gastos de funcionamiento del Estado.

La manera tradicional de reducir estos dos costos es a través de programas de desburocratización de los procesos administrativos y de profesionalización del servicio civil. Los primeros conducen a crear “ventanillas únicas” para un cierto número de trámites. Los segundos, a tener menos empleados públicos, pero con mayor calificación.

Sin querer desmerecer este enfoque, a lo largo y ancho del mundo son pocos los casos en que ha resultado en una transformación profunda de la manera en que funciona la burocracia estatal.

La revolución tecnológica actual, en cambio, es más prometedora. Si todos los trámites se pudieran hacer en línea, las empresas y las familias perderían menos tiempo. Y también habría menos necesidad de tener oficinas de atención al público, con sus costos asociados en materia de edificios, personal, gestión y mantenimiento.

Uruguay está bien posicionado para navegar la revolución tecnológica, dada su fortaleza en el área digital. Esa fortaleza es un logro colectivo, el resultado de iniciativas de uruguayos de las más variadas orientaciones ideológicas a lo largo de muchas décadas. En términos de capacidad técnica, su origen se remonta a 1967, cuando la Universidad de la República creó la carrera de Ingeniería de Sistemas, apenas dos años después de que lo hiciera el Massachusetts Institute of Technology, el pionero global en la materia. En términos de éxito empresarial, el régimen de zonas francas privadas aprobado durante la primera presidencia de Julio María Sanguinetti fue clave para atraer inversiones y talento al sector informático uruguayo. Y en términos de inclusión digital, el Plan Ceibal, adoptado durante la primera presidencia de Tabaré Vázquez, hizo que el Uruguay se volviera el primer país en el mundo en darle un computador a cada niño.

Gracias a esta fortaleza, el país ha avanzado mucho en la digitalización de los trámites. Uruguay ocupa en la actualidad el lugar 35 en el mundo en materia de gobierno electrónico, según el E-government Development Index de las Naciones Unidas. Esta es la segunda posición más alta entre países en desarrollo y la más alta en América Latina.

En cambio, Uruguay ha avanzado menos en la contención del costo presupuestario del Estado. Un consenso fuerte sobre la importancia de la disciplina macroeconómica nos ha evitado los derrapes que han sufrido otros países de la región. Y la disciplina se ha fortalecido, claramente, en los últimos años. Pero en el largo plazo los costos laborales son determinantes. Y sería ilusorio pensar que se los puede comprimir de manera durable a través de salarios bajos, que solo volverían más difícil la atracción y la retención de talento por el Estado.

Esta simple constatación pone la mira sobre el nivel del empleo público. En Uruguay, más del 15% de la población económicamente activa trabaja para el gobierno, superando a países con un Estado de bienestar más desarrollado que el nuestro, como España u Holanda. Además, en la administración central, por cada tres profesionales y técnicos (escalafones A y B del servicio civil) hay dos porteros y limpiadores (escalafón F). Y mientras tanto el empleo público ha seguido creciendo en los gobiernos departamentales.

A la luz de esta mezcla de resultados alentadores y no tanto, la propuesta de esta nota es profundizar de manera significativa en la digitalización del gobierno uruguayo, no solo del lado tecnológico sino también del administrativo.

Del lado tecnológico, todos los trámites, ya sea con la administración central o con otros organismos públicos, deberían hacerse a través de Internet. Y ningún trámite debería requerir la presentación de documentos que fueron emitidos o son custodiados por otro organismo público (por ejemplo, una declaración impositiva o una cédula catastral). Alcanzar estos dos objetivos equivaldría a crear una ventanilla electrónica única para el Estado uruguayo en su conjunto, en el espíritu de una superapp. La experiencia de países como Dinamarca o Estonia muestra que no se trata de una ambición irrealista.

Del lado administrativo, pasado un período de prueba y ajuste, se deberían reemplazar las múltiples oficinas dedicadas a la atención al público por un centro único de llamadas para asistir a quienes necesitan ayuda para realizar sus trámites en línea, en el espíritu de un neobank. Y para apoyar a aquellos que no tienen computador o teléfono inteligente, o se aturullan con su uso, se podría tercerizar una asistencia personal con proveedores de gran cobertura geográfica, como Abitab o Red Pagos, como ya se hace para la cobranza de servicios públicos o para la certificación de la identidad digital.

Obviamente, estas dos transformaciones no podrían hacerse de la noche a la mañana. Ir hacia una ventanilla electrónica única del Estado uruguayo requiere consolidar un sistema de identidad digital a escala nacional y pasar acuerdos internacionales para el reconocimiento de identidades digitales de usuarios de otros países (incluyendo a los uruguayos que viven en el exterior). Es también necesario digitalizar todos los documentos emitidos o custodiados por el gobierno y asegurar la interoperabilidad de las bases de datos correspondientes, posiblemente, utilizando tecnología blockchain. Y hay que progresar en materia de ciberseguridad, para reducir el riesgo que la información de personas y empresas se vea comprometida.

Pero este necesario gradualismo facilitaría la transición laboral de los empleados públicos que hoy trabajan en oficinas de atención al público. Programas de capacitación e incentivos a la separación voluntaria podrían ayudar a los más jóvenes a encontrar otros empleos, dentro y fuera del Estado. Y para los demás, las vacantes que dejan cuando llegan a la jubilación permitirían ir reduciendo la planilla de empleo de manera natural.

En suma: la transformación tecnológica y administrativa propuesta por esta nota podría hacernos avanzar allí donde enfoques más tradicionales de reforma del Estado se han estancado. Se reduciría el tiempo que pierden empresas y familias cuando interactúan con el gobierno, así como el volumen de recursos necesarios para que el gobierno funcione. Se aseguraría de este modo la viabilidad a largo plazo de nuestro Estado de bienestar y se consolidaría la imagen de Uruguay como un país a la vanguardia en materia digital.

(*) El autor trabajó como investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), fue economista principal del Banco Mundial para Vietnam y se desempeñó como economista jefe para Asia del Sur y para América Latina de ese organismo multilateral. Entre sus escritos se cuenta El país de los vivos: un enfoque económico.