Como proveedor internacional, la economía uruguaya se movió “aguas arriba” dentro de las cadenas de valor

Además de mantener su posición en agroindustrias de cadenas nacionales “cortas e integradas que requieren de un mejor acceso a mercados en el sentido clásico”, también desarrolló algunos negocios no regionales más relacionados con las cadenas globales de valor que precisan de otro tipo de instrumentos. “El conjunto de incentivos fiscales y de política comercial con el que contó en el acceso preferencial regional no logró reducir su tendencia a que este tipo de inserción pierda relevancia” en el período de las dos primeras décadas del siglo analizadas, afirma el consultor.

Lalanne afirma que en las dos primeras décadas del siglo XXI Uruguay modificó su inserción internacional “aguas arriba” en las cadenas de valor. Se dio como resultado de aumentar su provisión relativa de mercaderías de base primaria de uso intermedio y, al mismo tiempo, de reducir la de bienes procesados de uso final con alta utilización de insumos intermedios importados. Esta trayectoria se verificó también dentro de la categoría de bienes procesados intermedios de uso genérico, que incrementaron su cercanía con los factores primarios y se alejaron de la demanda final. En ese sentido, agrega, Uruguay, siguiendo una “tendencia contraria a la que marcan los hechos estilizados de la globalización, redujo a la mitad la utilización directa de insumos importados en sus exportaciones de bienes, lo que da cuenta de la reducción de su posición backward. Esta tendencia general de la inserción uruguaya se contrapone con una posición claramente backward en el comercio regional”, donde el país se destaca por “proveer productos cercanos a la demanda final, y que al mismo tiempo tienen alta incidencia de insumos importados en su valor”. Así, según el estudio, Uruguay “provee a la región una canasta de productos donde las etapas nacionales son especialmente cortas, o, dicho de otro modo, con escasos encadenamientos domésticos”.

Segmentos productivos.

De todas formas, Lalanne aclara que subsisten en el país producciones de varios segmentos diferentes.

La “tradicional inserción internacional en cadenas agropecuarias cortas” de dos segmentos nacionales (uno primario y uno industrial de valor agregado menor) representa cerca de un tercio de las exportaciones y se mantuvo estable en las décadas recientes. Este segmento, en el que está la carne, el pescado, la mayoría de los lácteos y el arroz procesado, tiene una “serie de desafíos de política comercial de tipo clásico: se produce en condiciones competitivas y requiere de mejoras en su acceso a mercados muy protegidos”, señala el consultor. Desde el punto de vista de “calidad” de las exportaciones, medidas a partir de los precios unitarios ajustados por factores de demanda, identificó “evidencia en el período de mejoras en el posicionamiento de la carne bovina, pero no de los otros bienes”.

El segmento de bienes primarios de uso intermedio, de fuerte expansión en las décadas recientes, está dominado por las oleaginosas, pero incluye también algunos insumos nacionales de agroindustrias que se exportan sin industrializar, “para los cuales los incentivos de política comercial no son suficientes como para desarrollar su segmento industrial” nacional, señala. Estos productos no requieren especialmente de mejoras en su acceso a mercados, sino políticas de infraestructura (ya que su bajo valor unitario en ocasiones no compensa el costo logístico). En este segmento se encuentra la soja, el girasol, el arroz cáscara, la lana sucia, los animales en pie, la madera en rolos o en chips. En general este segmento no habría tenido mejoras en la calidad relativa.

En el otro extremo de la cadena se encuentran los bienes procesados de consumo final, cuya provisión desde Uruguay actualmente es “casi irrelevante”. Estos sectores se “han desarrollado al amparo de condiciones de política comercial muy particulares (por ejemplo, con la combinación de reglas de origen flexibles, uso de drawback en el comercio intrazona, alto margen de protección y subsidios explícitos), pero aun así no han logrado mantener su participación en la canasta comercial del país, en parte porque son muy sensibles a medidas no arancelarias en el comercio intrazona”, afirma Lalanne.

Un 30% de las exportaciones de bienes de Uruguay son mercaderías industrializadas de uso genérico. Esta categoría, dominada por la celulosa, también incluye a productos tradicionales como los tops de lana, cueros (semi) curtidos y otros más nuevos, como la madera aserrada o la cebada malteada o caucho y plásticos en formas primarias. “Este segmento tiene muy alta presencia de capitales extranjeros y se ha tendido a concentrar en pocas empresas que explican grandes volúmenes. La evidencia da indicios de una política tributaria bastante neutral en este segmento”, reseña.

El segmento más “novedoso” lo constituyen los bienes intermedios de uso específico, que explican un 15% de las exportaciones y mantienen una participación estable: concentrados para bebidas, medicamentos, autopartes, cueros terminados, plásticos y químicos. El consultor lo caracteriza de la siguiente forma: “En parte tiene inserción regional y en general requiere de reglas de origen flexibles. Es un grupo absolutamente dominado por pocas empresas de capital extranjero (algunas regionales) que utiliza activamente los instrumentos de incentivos, ya sean devolución de tributos, producción en zonas francas o subsidios directos. Una parte de este segmento tiene los riesgos habituales de beneficiarse de alta protección en los mercados de destino”.