Seis propuestas para el nuevo gobierno (1): inserción internacional

la columna de Martín Rama*

7 minutos

Nº 2271 - 11 al 17 de Abril de 2024

Uruguay necesita más acceso a mercados internacionales para los bienes y servicios que produce. La experiencia de la sustitución de importaciones nos enseñó claramente que una economía pequeña no puede generar ni las economías de escala ni la acumulación de conocimientos necesarias para sostener el desarrollo económico en el largo plazo.

Por esa razón, fue natural que al salir de la dictadura nos volcáramos a la integración regional, concretada en la construcción del Mercosur. En principio, las ventajas eran obvias. En 1985, el Producto Interno Bruto (PIB) combinado de Argentina, Brasil y Paraguay era más de 50 veces mayor que el de Uruguay. Pero esa experiencia también nos enseñó los límites que imponen vecinos con prácticas proteccionistas y economías inestables.

Esto no significa que nos tengamos que ir del Mercosur. Desde un punto de vista social y cultural es nuestra región. No solo compartimos una historia, sino también ríos, carreteras, redes eléctricas… Y la libre movilidad de las personas es muy importante. Pero también necesitamos mirar más lejos.

Esto es lo que en los últimos años han intentado hacer gobiernos de distintas orientaciones políticas. Con poco éxito, desafortunadamente. Pero allí también hay una enseñanza importante: el mercado interno del Uruguay es demasiado chico. Para economías importantes, acceder a él es un beneficio menor comparado con el costo que tendrían las posibles tensiones con nuestros socios del Mercosur, y en especial con un gigante como Brasil.

Nuestra mejor chance sería con China, dado que entre las economías importantes Estados Unidos no está otorgando más acceso a su mercado y que lamentablemente la ratificación del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea no depende de nosotros.

China no es solo una opción por descarte. Su PIB es 300 veces mayor que el de Uruguay, y crece el equivalente de un Mercosur cada cuatro años, más o menos. Es además nuestro comprador más importante, y a medida que prospera consume cada vez más alimentos de calidad. No es difícil pensar que si China nos diera en lácteos el tipo de acceso que nos acordó para la carne, el sector podría tener una transformación fundamental.

La pregunta entonces es: ¿qué tendríamos para ofrecerle a China? Y la respuesta es simple: no un mercado interno menor, sino un puerto mayor.

Cientos de barcos chinos pescan de forma permanente en el Atlántico Sur, como lo hacen también barcos de Corea, España y Taiwán, entre otros. Con menos tributos y trámites que el resto de la región, Montevideo es el principal puerto de recalada para sus reefers, grandes barcos refrigerados que reciben la pesca de los más pequeños. Tanto es así que en 2015 Montevideo llegó a ser el segundo puerto de reefers del mundo.

Por ese entonces, un grupo inversor chino propuso construir una terminal pesquera en Punta Yeguas, del otro lado de la bahía de Montevideo. Y en 2019, el entonces presidente Tabaré Vázquez apoyó la iniciativa, extendiendo por decreto el área del puerto, incambiada desde 1909. Pero ese proyecto no prosperó porque la Intendencia de Montevideo declaró que se afectaba una zona natural protegida.

China no solo tiene una enorme flota pesquera: es la principal potencia exportadora del mundo y el 95% de su comercio se hace por vía marítima. Por lo tanto, la logística portuaria le es fundamental. Es así que en 2013, a través de la iniciativa de la Ruta de la Seda, China se lanzó masivamente a financiar la construcción de puertos que mejoraran su acceso a insumos y mercados.

Más recientemente, al esfuerzo por desarrollar la infraestructura portuaria se agregó una preocupación por su seguridad. En un contexto de tensiones geopolíticas crecientes, China llegó a la conclusión de que proteger los flujos de importación y exportación requería garantizar el acceso a puertos. Pasó entonces de financiar su construcción a tratar de tomar su control.

En el Atlántico, ello se reflejó en dos grandes operaciones. En 2017, China invirtió US$ 920 millones para adquirir el puerto de Paranaguá, en Brasil. Y en 2018 comprometió US$ 1.500 millones para construir un puerto de aguas profundas en Nigeria. Hoy son 13 los puertos fuera de fronteras en los que China tiene la mayoría del capital, pero solo el de Paranaguá está en la costa atlántica de América.

Dados el tamaño de su flota pesquera en la región y la importancia que le atribuye a la seguridad portuaria, no es sorprendente que en los acuerdos firmados entre los dos países se establezca que China está interesada en “avanzar en áreas tales como (…) transporte marítimo, puertos, logística” y “puertos pesqueros de alta mar”.

A la luz de ese interés, la propuesta de esta nota es dejar de apuntar a un muy esquivo acuerdo comercial y en su lugar negociar una concesión portuaria a cambio de un acceso ampliado al mercado chino para los productos uruguayos. Ambos acuerdos podrían ser por el mismo número de años y podrían incluir cláusulas por las cuales el cumplimiento de uno está condicionado al del otro.

La concesión del puerto podría ser en régimen de zona franca, prestando debida atención a los convenios existentes para la operación del Puerto de Montevideo, de modo de asegurar adicionalidad en los volúmenes de carga, más que sustitución de unos por otros.

En cuanto a su ubicación, debería ser en la costa atlántica, suficientemente profunda para acomodar barcos de todo calado. Y suficientemente lejos del Río de la Plata, para no necesitar canales de acceso, protegiéndolo así de los vaivenes frecuentes de nuestra relación con Argentina.

La posibilidad de construir un puerto de aguas profundas en el departamento de Rocha ya había sido planteada por el presidente José Batlle y Ordóñez. En tiempos más recientes, el presidente José Mujica consideró que podía ser la “jugada de política exterior” más importante de su gobierno, y eligió la zona del balneario El Palenque para llevarla a cabo. Después de muchas idas y venidas el proyecto quedó en suspenso, pero no sería difícil reflotarlo.

Sin embargo, la propuesta de esta nota conlleva dos riesgos importantes. Primero, barcos pesqueros chinos han sido acusados de no respetar las cuotas de captura para diferentes especies y de desconectar sus señales satelitales para entrar a la zona de exclusión frente a la Argentina. Y segundo, Uruguay está en el hemisferio occidental y una preocupación mayor de los Estados Unidos es el posible uso de la creciente red de puertos de propiedad china para fines militares.

Estas dos preocupaciones son legítimas y deben ser atendidas. La preocupación por la pesca requiere que la concesión del puerto sea acompañada de normas ambientales estrictas. Barcos cuya señal satelital no puede ser rastreada no deberían tener autorización para recalar, y los que lo hacen deberían estar sujetos a inspecciones en los términos establecidos por los acuerdos internacionales correspondientes. En cuanto a la preocupación por la seguridad, es importante ratificar el principio que el acceso de naves militares a puertos uruguayos solo puede ocurrir con venia previa del Parlamento.

En suma: si la propuesta en esta nota prosperara, se ampliaría el acceso de los productos uruguayos al mercado chino, lo que podría dar lugar a una nueva transformación tecnológica y productiva en el agro. También se expandiría la capacidad portuaria del país, creando un importante polo de desarrollo y de empleo para la zona este. Y con las salvaguardias apropiadas, se preservaría la imagen del Uruguay como un país comprometido con la protección del medio ambiente, y con la paz.

Todo eso, sin necesidad de pelearnos con nuestros socios del Mercosur.

(*) El autor trabajó como investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), fue economista principal del Banco Mundial para Vietnam y se desempeñó como economista jefe para Asia del Sur y para América Latina de ese organismo multilateral. Entre sus escritos se cuenta El país de los vivos: un enfoque económico.