Según ha trascendido por medios de prensa, se ha redactado un proyecto de ley a los efectos de modificar el sistema de jubilaciones de nuestro país. Desconociendo los contenidos de este, parece oportuno plantear el tema del IASS y de los topes jubilatorios.
Desde la instauración de topes máximos jubilatorios, en variadas ocasiones, las personas que se sintieron afectadas recurrieron a la Suprema Corte de Justicia a efectos de que esta se expidiera sobre la constitucionalidad de estos.
Si se realiza un estudio pormenorizado de los distintos fallos de la Suprema Corte de Justicia, en distintos momentos históricos y con distintas integraciones, se observa una línea jurisprudencial firme, en la cual se ha dictaminado que el Poder Legislativo es quien debe reglar el régimen jubilatorio en función de la política social y económica del Estado, atendiendo los intereses generales aplicados con criterios de suficiencia y sustentabilidad.
Asumiendo que la constitucionalidad de los topes jubilatorios no es materia de discusión, se entiende oportuno y pertinente analizar y decidir acerca de su mantenimiento o no en la medida que el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) —impuesto posterior a la sanción de los topes máximos jubilatorios— atiende a satisfacer los mismos criterios y objetivos que motivaron la aprobación legal de los topes máximos vigentes en la Ley N° 16.713.
Por lo expuesto, surge indubitable la razonabilidad de que en el futuro sistema de jubilaciones se elimine la injusticia que significa que los fundamentos de solidaridad implícitos que darían mérito a ambos institutos (topes máximos jubilatorios e IASS) se superpongan, generando una grave disminución de sus haberes mensuales con un fuerte impacto negativo en la población que por razones etarias de ciclo de vida biológico es de las más vulnerables.
El nacimiento de la aplicación de los topes en forma contemporánea se puede rastrear a partir del acto institucional N° 9 y luego en la Ley N° 16.713.
Estas normas legales fueron sancionadas cuando temporalmente no existía ninguna tributación a las rentas y pasividades de las personas físicas. En la práctica, el tope opera como un impuesto equivalente con una alícuota del 100% sobre el importe que supera este.
El advenimiento del IRPF e IASS generó un cambio cuantitativo y cualitativo que no fue advertido ni tenido en cuenta al momento de seguir aplicando los topes máximos jubilatorios.
Los motivos que justificaron la adopción de topes máximos jubilatorios son básicamente de dos tipos:
• Alcanzar un equilibrio financiero del sistema. Todo sistema previsional se encuentra tensionado por lograr que los egresos del sistema sean acordes y sustentables con los ingresos de este.
En Uruguay, al igual que en el resto de los países, este equilibrio se ha visto permanente superado por la realidad demográfica y económica financiera del Estado. John Maynard Keynes, a través de su obra Teoría general del empleo el interés y el dinero, estableció la necesidad de que el sistema sea financiado por impuestos generales según la capacidad económica de todos los contribuyentes, con lo cual se consagra el carácter extrasistémico del financiamiento previsional.
En Uruguay, el sistema se sustenta básicamente con el aporte patronal, el aporte obrero, siete puntos de la recaudación del IVA destinados a seguridad social, la recaudación del IASS, el importe sustitutivo del Cofis, y otros conceptos de menor importancia, y a las transferencias de Rentas Generales.
• Generar una redistribución vertical entre los ciudadanos. El mencionado John Maynard Keynes al establecer un financiamiento extrasistema previsional, a cargo de todos los contribuyentes —tal como sucede en Uruguay a través del IVA— aplica implícitamente el principio de redistribución de la riqueza.
También el establecimiento de topes máximos de jubilación implica una redistribución vertical entre los distintos beneficiarios del sistema, lo cual como se encuentra doblemente aplicado al establecerse el IASS constituye una clara e inequívoca injusticia social que debe ser corregida y atendida.
La sanción legal del IASS fue el corolario del naufragio del IRPF a las pasividades, instaurado a partir del 1° de julio 2007. Este fue declarado en numerosas sentencias inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia, lo cual derivó en la reformulación del tributo plasmado en la Ley N° 18.314 del 4 de julio 2008 denominado IASS.
La exposición de motivos de la Ley N° 18.314 expresa que el fundamento de su sanción reposa en la participación equitativa en el esfuerzo de los contribuyentes orientada al gasto público, por encima del mero efecto económico, transformándose en el ejercicio del denominado compromiso ciudadano. Esto se plasma en la ley a través de tres acciones complementarias:
• La base imponible está constituida por el total de las jubilaciones y pensiones con independencia del organismo donde se generaron.
• Se estableció una estructura de alícuotas progresivas con tasas crecientes y con un importe mínimo no imponible.
• El monto total recaudado por este tributo se destina a la financiación exclusiva del Banco de Previsión Social.
En conclusión, la fundamentación del IASS se circunscribe al principio de redistribución vertical de la riqueza, extremo que como ya se demostró tiene un efecto similar al obtenido a través de la fijación de topes máximos de jubilación.
Dicha línea argumental fue también expresada en las discordias al informe en mayoría elaborado por la Comisión de Hacienda en ocasión de la sanción del IASS, en la cual se dice que la aplicación del nuevo tributo IASS no considera la situación de los jubilados que ya habían hecho un “aporte” mediante la aplicación de los topes jubilatorios dispuestos originalmente en el llamado acto institucional N° 9.
Doctrinariamente, el Dr. Héctor Hugo Barbagelata expresa que la tributación a los ingresos por pasividades atiende a los efectos redistributivos y representan (cuando se ha cruzado el tope) una segunda reducción de los ingresos corrientes que disponía el jubilado cuando era activo. Agrega que “tales mermas vienen a operar en el peor momento, cuando el interesado no solo no se encuentra en situación de mejorar sus ingresos, sino que presumiblemente sus necesidades de toda clase resultan progresivamente aumentadas. En efecto, aun sin tomar en cuenta situaciones extremas, como las que tienen que ver con la invalidez total o parcial y la necesidad de requerir, en diversos grados, ayuda de terceros, las personas perfectamente válidas, llegadas a cierta edad, al margen de la disminución de los gastos relacionados con el cumplimiento de sus tareas, tienen otros, quizás mayores, en varios rubros, y no solo en atención médica y medicamentos”.
Concluyendo, se entiende que si bien la existencia simultánea de los topes máximos jubilatorios y la aplicación del IASS no constituye una doble imposición tributaria, la que por otra parte no sería inconstitucional, sí constituye una situación de extrema relevancia social que debe ser atendida por el legislador a los efectos de no seguir generando un injusto recorte sin fundamento basado en la equidad horizontal y equidad vertical. Esto puede apreciarse en que ambos institutos respondieron a la realidad de la época de su sanción sin percatarse de que estos comparten los mismos efectos económicos perjudicando, sin motivo que lo sustente, a una importante masa de ciudadanos que, a consecuencia de haber contribuido mayormente durante toda su vida laboral, se encuentran al final de esta con una doble detracción del importe de sus haberes jubilatorios.
Modificar la legislación actual, es decir, dejar uno solo de los mecanismos solidarios, topes o IASS, se alinea con el denominado principio de congruencia establecido en el artículo 146 de la Ley N° 16.713, del cual se desprende que el monto a percibir por el haber jubilatorio debe estar en consonancia con los importes sujeto a imposición de contribuciones especiales de seguridad social durante la vida activa de los trabajadores.
Si se considerara que la aplicación del IASS fuera técnicamente correcta y con una estructura legal técnicamente moderna, y que atiende de mejor manera los fundamentos redistributivos inherentes en su concepción normativa, se entiende conveniente la derogación de los topes máximos de jubilación, sin modificar las denominadas tasas de reemplazo existentes en la normativa de seguridad social. Ello implicaría que se derogara el artículo 41° de la Ley N° 16.713 y toda otra disposición que establezca topes máximos jubilatorios en el ámbito de las prestaciones servidas por el Banco de Previsión Social.
Cr. Javier Forte Rodino
C.I. 1.342.909-5
