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La irresponsabilidad del Estado: o inconstitucionalidad de la ley o una incorrecta interpretación; no cabe otra posibilidad. No es novedad decir que la técnica de la redacción de las leyes es cada vez peor —aun en los casos en que son votadas por la unanimidad de los legisladores de todos los partidos—. Tal es el caso de la ley N° 19.090 de reforma al Código General del Proceso (CGP). Me referiré a un tema en especial, el relativo a la responsabilidad del Estado y la reparación integral del daño, porque no se trata solo de un caso de mala técnica legislativa, sino de un vicio de fondo: su posible inconstitucionalidad, salvo que se haga una correcta interpretación de las normas en el contexto de todo el Derecho, dentro del que entra, por supuesto, nada más ni nada menos que la Constitución de la República.
En efecto, la redacción de los nuevos arts. 400 y 401 del CGP —que tratan de las sentencias contra el Estado y contra los gobiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados, respectivamente— no solo es pésima, sino que no armonizan entre ellas, ni con la Constitución, por lo que dan lugar a numerosas dudas interpretativas y lo que es más grave a mi juicio, comprometen principios recogidos por nuestra Constitución de la República. Se trata, nada más ni nada menos, que de la reparación integral del daño causado por el Estado.
Hasta la entrada en vigencia de la ley N° 19.090 —modificatoria del CGP— la jurisprudencia aceptaba en forma unánime que después de la primera liquidación del crédito de la sentencia contra el Estado y efectuado el depósito de la suma adeudada, correspondía una reliquidación de ese crédito con los reajustes e intereses que corrieran hasta la fecha del depósito —hecho y fecha que depende del deudor: Estado— y que se hallaba por diferencia de lo ya pagado en el depósito y de lo que hubiera correspondido a la fecha del depósito.
Y esta posición unánime de la jurisprudencia era adoptada no obstante que la ley N° 16.736, en su art. 741, disponía que la “fecha” del depósito se tendría como “fecha” de extinción de la obligación por parte del Estado.
Que exista o no reliquidación del crédito contra el Estado emergente de su responsabilidad por el daño causado, pone en juego el principio de la reparación integral del daño causado por el Estado, que tiene su fundamento, entre otros, en los artículos 24 (“El Estado (…) será civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección”) y 72 de la Constitución (no hay duda que se deriva de la forma republicana de gobierno) y por analogía también en el art. 32 que no es más que la aplicación a un caso concreto (expropiación) del principio general; concepto que es admitido expresamente en doctrina, entre otros, por los Dres. Daniel Martins, Carlos Durán Martínez y Carlos Delpiazzo.
También se compromete ese principio si la reliquidación del crédito contra el Estado sufre limitaciones y ello puede ocurrir si se llega a malinterpretar los arts. 400 y 401 del CGP en su nueva redacción. En ambos casos se violaría también el principio de que todos son iguales ante la ley (art. 8 de la Constitución) porque se establecería un trato desigual —sin fundamento— para el resarcimiento del daño causado por parte del Estado y el causado por el resto de las personas (arts. 1324 y 1342 del Código Civil).
Hasta ahora hay pocos artículos doctrinarios que traten el tema y no conocemos todavía sentencias al respecto.
El Dr. Gabriel Valentín —en los comentarios que adelanta en su blog— expone al respecto: “Las reliquidaciones del crédito deben comprender el período que va entre que se aprobó la liquidación y la fecha del depósito. En este caso, a diferencia del art. 401.5, no se establece que deba deducirse el plazo conferido para el pago. Entendemos que esa solución no puede extenderse por analogía, por ser una norma restrictiva de los derechos del ejecutante, por lo que, en el caso de la reliquidación del art. 400, en ese período se generan intereses”. Esta expresión —“el período que va entre que se aprobó la liquidación y la fecha del depósito”— no surge del art. 400 sino del art. 401. No obstante parecería que el Dr. Valentín adhiere a una admisión amplia de la reliquidación aunque —por lo menos para mí— no queda claro si, en su opinión, también abarca el período entre la fecha a la cual el actor efectuó su liquidación y la aprobación de la misma (fechas entre las cuales pueden transcurrir varios meses). Ese tiempo puede parecer insignificante, pero —más allá de la injusticia— todo depende de la existencia o no de inflación, por lo que la diferencia puede ser, por el contrario, significativa.
No obstante, la situación es más grave aún, porque ya existen afirmaciones en doctrina que llevan a una interpretación de la nueva redacción de los arts. 400 y 401 que restringe aún más el período de la reliquidación. En efecto, el Dr. Santiago Pereira Campos expone: “La norma establece, en forma expresa, que ‘la reliquidación comprenderá el período transcurrido entre el vencimiento del término conferido para el pago y la fecha del depósito’. De lo expuesto surge que pueden darse dos situaciones: a) -Que el MEF realice el depósito dentro del plazo otorgado por el Tribunal al efecto, el que no podrá ser mayor a treinta días corridos desde la notificación. En tal caso no corresponde realizar la reliquidación del monto determinado. b) -Que el MEF realice el depósito fuera del plazo otorgado por el tribunal, esto es, con posterioridad al plazo de treinta corridos a partir de la notificación. En este caso, debe procederse a reliquidar el monto fijado considerando el período transcurrido desde el vencimiento del plazo otorgado por el Tribunal y la fecha del depósito”.
Como se advierte, en ambos casos parece no admitirse —por el Dr. Pereira Campos— la reliquidación por todo el período que comprende desde la fecha a la cual se efectuó la liquidación (ni aun desde la fecha en que el Tribunal aprobó la liquidación) y la fecha del depósito. Esta posición es diferente a la expuesta por el Dr. Valentín.
A nuestro juicio, se interpretan los artículos como si dispusieran que la reliquidación “solo” comprenderá esos períodos referidos y, en realidad, no es lo que establecen las disposiciones legales.
Siempre se debe privilegiar la interpretación que mejor armonice con el resto del ordenamiento jurídico, en el caso nada menos que con disposiciones y principios de raigambre constitucional. No se debe perder de vista, además, que el derecho procesal es el instrumento para la aplicación del derecho sustancial en caso de conflicto; el instrumento para hacer efectivo el cumplimiento del derecho material. Este principio está ahora expresamente recogido por el nuevo art. 14 del CGP en cuanto dispone que “para interpretar la norma procesal, el Tribunal deberá tener en cuenta que el fin del proceso es la efectividad de los derechos sustanciales”.
El hecho de que los arts. 400 y 401 (normas procesales) establezcan que la “fecha” del depósito se tendrá como fecha de extinción de la obligación, no puede hacer variar la solución que antes se daba al tema, porque la misma disposición ya existía y estaba vigente antes de la vigencia de la ley 19.090, de acuerdo al art. 686 de la ley N° 16.170, en la redacción dada por el art. 741 de la ley N° 16.736.
Tampoco comparto la afirmación que se hace en los mismos trabajos citados de que: “La extinción de la obligación, y por ende su cumplimiento, se configura al momento de la verificación del depósito realizado en la cuenta respectiva del BROU”, porque la ley no dice eso ni nunca lo dijo en las normas anteriormente vigentes. Si no, no se justifica que antes de la ley N° 19.090 la Justicia admitiera la reliquidación del crédito contra el Estado. La ley lo que dice ahora y decía antes es que “se tendrá como ‘fecha’ de extinción de la obligación” y eso permite afirmar que no hay, ni hubo antes de la ley 19.090, reliquidaciones por el período posterior al depósito (a la “fecha” del depósito).
En definitiva no existe ninguna norma del derecho sustantivo que restrinja o limite la reparación integral del daño causado y menos aún sería concebible solo para la responsabilidad del Estado.
Ya hay administraciones públicas que se amparan en que no existen reliquidaciones, lo que de admitirse sería como consagrar la irresponsabilidad del Estado y eso no es propio del Estado de Derecho y de la forma republicana de gobierno.
En suma, una de dos: o los primeros comentarios doctrinarios están equivocados o los arts. 400 y 401 del nuevo CGP son inconstitucionales; una tercera posibilidad está excluida (“tertium non datur”, como fue formalizado el principio del tercero excluido por Aristóteles).
Esperamos que en la jurisprudencia prime el criterio que se ajusta al Estado de Derecho.
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