La Constitución actual, en su artículo 210 que proviene del artículo 201 de la Constitución de 1934, prescribe que: “El Tribunal de Cuentas actuará con autonomía funcional, la que será reglamentada por ley, que proyectará el mismo Tribunal”.
“También podrá atribuírsele por ley, funciones no especificadas en esta Sección”.
Del texto trascrito se infiere, primero, que la Constitución le confiere al Tribunal de Cuentas la naturaleza de sistema orgánico autónomo en sentido funcional, estando por lo demás dotado de competencia nacional y, segundo, que el constituyente razonablemente entendió que le corresponde a la ley reglamentaria de la Constitución precisar en qué consiste tal autonomía. A la vez, y como reconocimiento de dicha calidad, se le atribuye al mismo Tribunal la iniciativa legislativa para proyectar el contenido y alcance de aquel. No se trata de confeccionar un anteproyecto sino un proyecto de ley, que naturalmente son cosas distintas.
Como el mencionado artículo emplea la locución “autonomía funcional” es claro que la reglamentación por vía legal no puede desconocer, innovar o menoscabar, sea en forma directa o indirecta, el sentido técnico-jurídico de la autonomía en su acepción funcional.
Si bien la mencionada expresión puede ser un buen aporte para discernir la naturaleza jurídica del Tribunal de Cuentas —cuestión que ha merecido opiniones doctrinarias que no son del caso reproducir—, no es ningún desatino entender que aquel constituye un órgano de creación constitucional, que forma parte del Estado entendido como persona pública mayor (sentido estricto de la expresión), en situación análoga a la Corte Electoral y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, tal calificación —como lo he entendido desde hace décadas— no impide aceptar que si bien el Tribunal de Cuentas no configura un poder de gobierno en el sentido que al vocablo le asignó Jiménez de Aréchaga, presenta no obstante algunos caracteres que integran dicha noción.
Así, es claro que el Tribunal no se encuentra subordinado a otros órganos o sistemas orgánicos, aunque puede cumplir funciones de coordinación con estos y si bien carece del ejercicio predominante de alguna de las funciones jurídicas del Estado, las expresiones de voluntad que emergen del órgano jerarca pluripersonal son susceptibles de ejecución y no pueden ser revocadas por ningún otro órgano o Poder por razones de conveniencia o de oportunidad. Claro que el Tribunal, como todo órgano del Estado, ejerce también función administrativa y, por ende, en la materia que no se encuentra específicamente alcanzada por los cometidos de contralor de la Hacienda Pública (artículos 211 y 228 de la Constitución), los actos administrativos que eventualmente dicte pueden ser recurridos y eventualmente promoverse la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
La autonomía funcional que se le reconoce concilia con la prerrogativa de preparar su propio presupuesto, el ejercicio de la superintendencia sobre todas las oficinas de contabilidad, recaudación y pagos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza.
Asimismo, está facultado para dictar Ordenanzas de Contabilidad, que configuran verdaderos reglamentos autónomos.
Como contrapartida, sus miembros en forma excepcional en relación con otros titulares de cargos están sujetos a juicio político, conforme con el artículo 93 de la Constitución; pero además, la Asamblea General podrá destituirlos en caso de ineptitud, omisión o delito, mediando la conformidad de dos tercios de votos del total de sus componentes.
La autonomía funcional implica la autodeterminación plena del órgano que por mandato constitucional no se encuentra sometido jerárquicamente a ninguno de los Poderes de Gobierno e incluso en caso de que la ley tal cual le habilita la Constitución, extendiera la competencia del Tribunal de Cuentas, solo lo podrá hacer sin menoscabar los actuales cometidos o introducir nuevos que no sean aquellos que resulten compatibles con la naturaleza de las funciones de contralor que le asigna la Carta.
Pues bien: enseña Jiménez de Aréchaga que no debe confundirse la autonomía del Tribunal de Cuentas con la reglamentación del Tribunal de Cuentas. Y esta distinción, entiendo, es clave para sostener el vicio de inconstitucionalidad de que adolece el proyectado artículo 23 ya referenciado.
La reglamentación de la autonomía dependerá en último término de la voluntad del legislador a quien le corresponde fijar el cuántum, los límites precisos de esta autonomía funcional; pero el poder de dictar la reglamentación interna del Tribunal, las normas generales a las que habrá de ajustar su funcionamiento y la organización de sus servicios, competen exclusivamente al propio Tribunal.
Por tanto, disponer de autonomía funcional supone gozar del poder jurídico de decisión que se vincula con su organización interna, comprendiendo dentro de ella la estructura del conjunto orgánico, incluido el funcionamiento del Cuerpo de Ministros. No es materia de ley regular los aspectos técnico-jurídicos o de administración que configuran las funciones internas del jerarca.
En circunstancias donde, por otras razones, se ha citado recurrentemente como apoyo para justificar el insólito proyecto Antel Arena la opinión académica del ex presidente de facto Aparicio Méndez, recurro también a dicho autor el que ha afirmado que dentro de esas funciones internas se encuentran precisamente aquellas reglamentaciones que el propio órgano se dicta como atributo de su jerarquía. Y es notorio que aspectos referidos a la redacción de los dictámenes, informes y demás pronunciamientos, son parte de la competencia propia del Tribunal como órgano jerarca del sistema orgánico del mismo nombre.
Es ya clásica la distinción entre la materia que le corresponde a la ley, la propia del reglamento y aquella compartida entre la ley y el reglamento.
Del mismo modo que nadie duda que el reglamento no puede regular los derechos humanos, tampoco se cuestiona que todos los aspectos que hacen a la regulación de cuestiones internas de cada Administración pública, son materia del reglamento. Y ello es así en razón de que tales cuestiones son inherentes a la jerarquía implícita en este caso, en la autonomía funcional.
Por consiguiente, la ley no puede imponerle al Tribunal que redacte y suscriba por una parte los puntos sobre los cuales existe acuerdo entre sus miembros, “haciendo constar en su caso y seguidamente, el texto íntegro del fundamento de la discordia”.
Sustancialmente, la inconstitucionalidad reside en el hecho de que la ley penetra ilegítimamente en el ámbito de competencias internas que solo al Tribunal de Cuentas le corresponde determinar, de donde violenta el sentido y fin de la autonomía funcional que la Constitución le atribuye. Y ello, más allá de carecer de la iniciativa privativa que se le atribuye al citado Tribunal.
Dispone el artículo 24 del citado proyecto: “Artículo 24. Declárase que la transferencia de fondos públicos a instituciones no estatales creadas por ley o cuya personería se haya otorgado conforme a la normativa vigente, no transgrede lo dispuesto por el artículo 228 de la Constitución de la República, siempre que la aplicación de dichos fondos responda a cometidos y atribuciones conferidas por la ley o el estatuto que les dio origen”.
En mis más de 30 años de ejercicio de la función pública y como docente, no recuerdo un texto legislativo que de forma tan patente, consagre semejante aberración.
La norma le está asignando con total osadía —por decir lo menos— función jurisdiccional al Poder Legislativo.
Por vía declarativa se estipula que la trasferencia de determinados fondos a instituciones no estatales no viola la Constitución, en rigor, su artículo 228.
Vale decir que la norma infravalente dispone que lo que ella dice no violenta la Constitución. Realmente, difícil de creer, aunque sí fácil de entender.
De esta forma, como el Tribunal de Cuentas de acuerdo con dicho artículo 228 dispone del contralor de toda la gestión relativa a la Hacienda Pública, se pretende sustraer de su competencia las diversas modalidades de transferencias que el Estado realiza en beneficio de instituciones no estatales.
Claro que ello será así “siempre y cuando la aplicación de dichos fondos responda a cometidos y atribuciones conferidas por la ley o el estatuto que les dio origen”.
Sin perjuicio de las carencias conceptuales que se evidencian en la redacción, se llega al absurdo de consagrar en el proyecto que la inconstitucionalidad no será tal mientras se cumplan las exigencias que el propio legislador instituye, pero como este no puede controlar el cumplimiento de la norma si resulta aprobada, habrá que preguntarse si el Tribunal de Cuentas puede examinar si los fondos responden al mandato del proyectado artículo 23.
Como descuento que la respuesta debe ser afirmativa, el Tribunal deberá pronunciarse únicamente sobre el cumplimiento de la condición pero no sobre si la transferencia de fondos en el caso particular violenta el precepto del artículo 228 de la Constitución, porque ello ya ha sido resuelto por el legislador y no por el Tribunal de Cuentas.
Habría que examinar además qué se quiere expresar con la locución “entidades no estatales”, la que por su amplitud puede conducir a soluciones que también devengan en otras inconstitucionales porque la Constitución alude a la Hacienda Pública y no a la Hacienda Estatal, con lo cual el hecho de que determinada persona jurídica no integre la estructura del Estado no quiere decir que los fondos que maneje no sean públicos y donde con más razón su fiscalización debe quedar bajo el control del Tribunal de Cuentas.
En tiempos donde se insiste en la fuerza normativa de la Constitución y su aplicación directa, donde se predica que toda interpretación del orden jurídico debe realizarse desde la Constitución, la norma de menor valor y fuerza declara por sí misma que ella no es violatoria de la Constitución como si el artículo 257 de la Carta fuera letra muerta.
De un plumazo, el sistema de control concentrado de constitucionalidad de las leyes cometido a la Suprema Corte de Justicia queda desplazado hacia el Poder Legislativo por iniciativa del Poder Ejecutivo que remitió el proyecto. Tampoco es procedente una eventual tesis interpretativa conforme con el artículo 85 numeral 20 del texto constitucional, fórmula que últimamente se ha empleado con inusitada banalidad.
Por cierto que, de ser sancionada la norma de referencia y recurrida por inconstitucional, de nada le valdrá semejante enunciado que, como dije, adolece por lo menos de groseras inconstitucionalidades.
En conclusión, los dos textos proyectados atentan notoriamente contra la competencia y los poderes jurídicos de contralor asignados al Tribunal de Cuentas.
Lamentablemente todavía no se ha entendido que la solución no está en escapar a los controles del Tribunal sino en asignarle el reconocimiento institucional que el mismo constituyente de 1934 entendió crearle y que pese a los años transcurridos no se ha plasmado.
Como las letras del abecedario se agotaron, ahora las excepciones al principio general de la licitación pública están numeradas lo que denota un claro ejemplo que evidencia el deliberado espíritu de huida a la fiscalización del Tribunal.
Sistemáticamente, en cada instancia presupuestal, se le retacean recursos porque padece de un estigma que se interpreta como paralizante, tecnocrático y excesivamente formalista, siendo identificado como una suerte de adversario ante las prácticas de buena administración que supuestamente cumplen los ordenadores de la Administración.
No es posible pensar en un Estado eficiente sin controles eficientes. Por tal razón, en alguna oportunidad afirmé que el destino del Tribunal de Cuentas será aquel que el sistema político quiera que sea.
Las miles de observaciones y dictámenes de auditoría remitidos a la Asamblea General permanecen ignorados por los señores legisladores los que con su mutismo contribuyen a menoscabar aún más aquella ilusoria jerarquía institucional, convertida hoy en un trivial aporte testimonial.
Habría que recordar al insigne Bobbio, cuando refiere al difundido fenómeno de la responsabilidad colectiva, en donde nadie es responsable y los responsables son siempre los otros o, lo que es lo mismo, donde todos son culpables y nadie es culpable.
La democracia no es eso sino una actitud del hombre ante la vida, que en el plano político se trasunta en la fórmula: unos a gobernar y los otros a controlar. Allí reside la legitimación del poder y de tal equilibrio dependerá el resplandor o la miseria de la democracia.
Como bien decía el filósofo turinés, junto a una filosofía de los decadentes hay una filosofía de los retóricos, que no es menos representativa de la crisis espiritual de nuestros días.
Prof. Dr. Carlos E. Guariglia
La Iglesia Católica
Sr. Director:
“¡Rebélense…!”, fue la inesperada y removedora consigna de Francisco a los jóvenes argentinos en Río. Arenga extrañamente poco difundida, especialmente en medios afines a la misma Iglesia. Tampoco supe de ninguna rebeldía reciente. Entonces, recordé:
“De un sacerdote, o se habla bien o no se habla”, nos decían en nuestras casas cuando contábamos algunas cosas que pasaban en el colegio. “Las mujeres tenemos que ser como María y aceptar con humildad nuestra misión…”; “Soy la esclava del Señor, hágase en mi según tu palabra…”, me responde mi hermana cuando le recuerdo el milenario machismo de la Iglesia y la inexplicable segregación de la mujer católica. “La Iglesia es santa y pecadora… cumple su misión apostólica con la cruz y con la espada”. Todas respuestas y frases hechas que fueron programando durante años nuestros discos duros para que aceptemos sin cuestionar el dogma, la estructura y política del Vaticano, compensando (y ocultando) todo lo malo (que es mucho) con lo mucho de bueno que hacen otras muchas organizaciones católicas… y todo bajo amenaza de excomuniones o fuego eterno, o promoviendo la intolerancia con falsas oposiciones falaces: “Quien no está conmigo está contra mi”.
Que se hagan muchas cosas bien (y de eso doy fe y participo) no podría justificar nunca tapar u olvidar inquisiciones, guerras “santas”, preceptos inventados siglos después de la crucifixión, segregaciones, pedofilia, escándalos económicos.
Por mi parte, pude rebelarme hace mucho tiempo y saltar fuera de la olla de sapos hervidos a fuego lento… y ya somos muchos. Hace unas semanas, oí un reportaje radial que hiciera Emiliano Cotelo a un obispo, en relación con la reducción de más del 50% de la feligresía dominical en los últimos años:
—¿No será que las misas son aburridas?
—Bueno, eso depende de las características del celebrante… hay algunos con talentos personales.
—¿No hay cursos de comunicación? ¿No se permite más participación a los fieles?
—Cuando yo cursaba el seminario, estudiábamos a Tertuliano… la participación masiva no es posible.
¿Habrá que avisarles que estamos en el siglo XXI, que ya no asustan con pecados mortales, sacrilegios y castigos eternos, que se les están yendo las ovejas a las sectas brasileñas?
Por todo esto, y algunas cosas más, no me gustó la “justificativa” carta de Néstor Rebella de la semana pasada en Búsqueda: “Son seres humanos… los Papas pasan, pero el amor permanece…”.
• Porque esa actitud de relativizar todo lo malo compensándolo con todo lo bueno es lo que ha generado el “anquilosamiento y descrédito, la soberbia doctrinaria y el alejamiento de su verdadera misión”.
• Porque si así se aceptara, la religión sería realmente el opio de los pueblos.
• Porque esa es la mejor manera de sabotear y frustrar la necesaria e impostergable renovación y aggiornamento de la Iglesia desde mediados del siglo pasado.
Por eso, y algunas cosas más, me tomo la libertad de repetir a coro con Francisco: ¡Rebélese, Rebella! La Iglesia Católica necesita que el revisionismo y las transformaciones surjan desde dentro.
Andrés Pfeiff Folle
CI 1.147.555-3
Atraco mortal
Sr. Director:
El asalto al Correo de Pocitos y sus tristes consecuencias quedarán en nuestra memoria por varias razones. La primera y más importante, la muerte de un joven y valiente policía; y la segunda, la constatación definitiva de la desastrosa gestión del ministro Bonomi.
A los cuerpos policiales en los países desarrollados —en ese sentido pretendemos serlo— se les otorgan las herramientas necesarias para cumplir su cometido. Estas herramientas son desde el uniforme, equipos manuales de comunicación, armas de disuasión (gases), armas de fuego y munición-esposas-cachiporras-linternas, y luego entrenamiento permanente que incluye defensa y ataque (cuerpo a cuerpo), práctica de tiro —de esta surgirá el mejor capacitado (francotirador)—, toma de rehenes (negociación y protocolo de actuación según el caso).
No es necesario ser un experto en la materia —que no lo soy— para establecer los puntos anteriores y determinar que la actuación policial en el asalto y toma de rehenes en el Correo careció de la más mínima coordinación y entrenamiento, cuya responsabilidad es únicamente del ministro.
Por lo que se ha informado, el policía que fue asesinado por los delincuentes ingresó solo al local del Correo. Al constatar que quien a la postre lo matara estaba escudado en una persona, no efectuó ningún disparo, evidentemente para proteger al rehén, circunstancia en la que quedó “regalado”.
Basta ver las imágenes que repetidamente han divulgado los canales de TV para observar cómo 5 o 6 policías, armas en mano, en medio de la calle, sin cubrirse, arriesgando sus vidas, responden a los delincuentes con tiros más o menos dirigidos.
Reitero: no se precisa ser experto para saber cómo debe actuarse en estas circunstancias (toma de rehenes).
Comunicación inmediata informando de la situación al comando. Y no tomar ninguna acción, salvo, en lo posible, el establecer un perímetro (aislar la zona).
El comando dispone una estrategia a seguir —negociación, francotiradores— y todas las acciones que éste disponga, incluso el asalto al lugar. Obviamente, ningún subordinado actuará por sí.
Nada de esto se cumplió. Los policías actuaron a “puro corazón” y a ellos nuestro homenaje, pero sin ninguna planificación, fruto de la falta de entrenamiento, de lo cual, reitero, el responsable es el ministro.
El viernes pasado, en conferencia de prensa, el ministro sostuvo que había advertido hace un año en el Parlamento que habría respuesta más rápida de la Policía y que eso generaría enfrentamientos. Es cierto, en el caso que se comenta hubo respuesta rápida, tal como lo vaticinó el ministro. ¿Entonces por qué no preparó al cuerpo para ello?
Ahora anuncia que habrá preparación de negociadores para toma de rehenes y otras medidas y protocolos. Tarde.
Le vendría bien al ministro asesorase con cuerpos policiales, desde Rusia o Estados Unidos hasta Chile, y comience por observar el uniforme y equipamiento del personal policial; tiene para aprender.
He mantenido conversaciones con algunos policías. Me han contado que hace más de tres años que no les sustituyen el uniforme; algunos han comprado camperas y pantalones “porque me da vergüenza andar con el pantalón roto y la campera descosida”. No tienen práctica de tiro, salvo que compren sus municiones, y jamás otro tipo de entrenamiento o instrucción.
El resultado está a la vista.
Jorge Ciasullo
CI 793.978-7
El “Corredor Garzón”
Sr. Director:
Ya van unos ocho meses de inaugurado y el “Corredor Garzón” sigue dando que hablar y no precisamente por sus virtudes. Dicen que esta obra tuvo un minucioso estudio previo, pero esto cuesta creerlo vistos los resultados, porque como lo señaláramos a poco de inaugurada, todo el mundo perdió después de haber invertido cerca de 40 millones de dólares en una obra innecesaria.
Si se quiso agilizar el transporte urbano, fue al revés, porque está mucho más lento y obligando a muchos pasajeros a un trasbordo sin sentido; sobre todo, a los usuarios de Villa Colón que antes resolvían sus traslados en un solo ómnibus.
Además, ¿para qué un carril central si casi la mitad de los ómnibus (todos los suburbanos) circulan por las sendas laterales?
Y enormemente enlentecida además la circulación vehicular común, dada la enorme proliferación de semáforos que, por supuesto, se complican en su funcionamiento con el famoso carril central.
El usuario del transporte a quien le sirve tanto la línea urbana como la suburbana también perdió, porque no los tiene en la misma parada.
En la Plaza Colón, la parada es, por momentos, un caos peligrosísimo por lo angosto de la misma.
Y otro problema no totalmente resuelto es el de los giros a la izquierda en muchos cruces. En ningún tramo de la avenida existen calles alternativas laterales para realizar esa maniobra con un mínimo de comodidad.
En la zona de Colón para el acceso de líneas de ómnibus a la famosa Terminal, se utiliza la calle Calderón de la Barca, para nada apta en su dimensión para asumir tal función.
En pocas palabras, cuando el usuario se enfrenta a estas realidades se pregunta —más bien malhumorado— cuál ha sido el beneficio de un gasto impresionante, levantando un pavimento que estaba en buen estado, cuando todos sabemos cómo están gran parte de las calles de Montevideo.
Las autoridades se dieron cuenta muy pronto de los errores cometidos.
Ante ello no alcanza con haber destituido a un director o prometer que se harán “algunos ajustes”. “Algunos ajustes” no resuelven nada. Y ante lo mal hecho, solo caben decisiones fuertes. La Terminal Colón como tal debe eliminarse lisa y llanamente y darle otro destino.
Un cantero central en la Avenida y todo el mundo circulando en las dos vías como antes.
Eliminar muchos semáforos innecesarios que trancan más que agilizan; en la intersección de Garzón y Propios, un round-point para el cual hay lugar y, finalmente, las líneas de ómnibus con sus números y destinos anteriores.
Queda como consuelo que la avenida tiene veredas nuevas aunque algunas muy angostas.
Pero solo eso; lo demás debe ser totalmente revisado y cuidado con otras obras similares que se construyen en la ciudad.
Antonio J. Nicodemo
CI 847.253-8
La violencia y la propaganda
Sr. Director:
El ministro Fernández Huidobro, en reciente acto público, realizó declaraciones culpando a la propaganda por fomentar el consumismo y a los medios por aceptarla y divulgarla. Según él, así se motivan los robos y asesinatos, ya que quienes aspiran a poseer determinados bienes están dispuestos a robar y matar por el dinero que codician.
Es curioso que este señor no recuerde que integró un grupo que robó, asaltó, secuestró, mató y “ajustició” a quienes, según sus normas, merecían la muerte.
No se le movió una pestaña y no realizó ni ahora ni nunca el “mea culpa” que haría levemente creíbles sus actuales posiciones.
Hace 50 años, su conducta quizás estaba motivada por la propaganda comunista cubana, que clamaba por crear uno, dos, tres… muchos Vietnams.
Y así, junto con sus cofrades, tomó el camino de la metralleta que los llevó a ellos a la cárcel y a nosotros a una larga dictadura.
Ahora las urnas, que antes despreciaban, los han puesto en una situación que ni se les ocurría imaginar en sus épocas de guerrilleros.
Es paradójico que la democracia que denostaron los haya hecho mucho más poderosos que lo que podían soñar en sus delirios guevaristas.
Algún compañero suyo, amigo de las consejas, podría citarle refranes muy apropiados: “No tirés piedras a tu vecino si tenés el techo de vidrio, no seas nabo”; “Ni se te ocurra mentar la cuerda en la casa del ahorcao”.
Son problemas de comunicación. Al fin y al cabo, de todo tienen la culpa esos periodistas y sus inspiradores, los detestables partidos tradicionales. Si la realidad no se adapta a sus deseos, el Sr. Ministro ignora la realidad.
¿Y los que no logramos ignorarla?
Anamaría Balparda
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