En segundo lugar, y en esto comulgo con el distinguido profesor, también intento cumplir con un deber ciudadano y académico. En particular entiendo que el descrédito de un procedimiento perfectamente regular puede contribuir a la banalización institucional y eso es mala cosa. Puedo asegurar que no hay nada más ajeno a esa intención por parte del Dr. Cajarville. Pero critiquemos lo que merece ser criticado y no lo que forma parte del plexo institucional.
Veamos entonces, ya desde el título. No hay “leyes de urgencia” en nuestro ordenamiento. Lo que tenemos son leyes con “declaratoria de urgente consideración”, expresión que se emplea por la Constitución en seis ocasiones (artículo 104 y 168 numeral 7). Además, por razones de brevedad, se menciona el mismo objeto, aludiendo la “declaratoria de urgencia” y la “declaración de urgencia” (artículos 160 y 168 numeral 7º).
La declaratoria de urgente consideración refiere a uno de los procedimientos para la sanción de las leyes que se incorporó en la reforma de 1967, en el artículo 168º numeral 7º, a partir del segundo párrafo. El artículo 168º establece las competencias del Poder Ejecutivo y el numeral 7º regula la iniciativa que corresponde al Poder Ejecutivo en carácter de colegislador. La incorporación de 1967 agregó la posibilidad de ejercer la iniciativa con la declaratoria mencionada y tiene por propósito dotar al procedimiento de una celeridad especial, al establecer un plazo para la aprobación y asumir que la falta de expresión significa una aprobación tácita.
Otros ordenamientos, de indiscutible cuño democrático, han previsto distintas formas de delegación de la función legislativa en el Poder Ejecutivo (Francia: artículos 37 y 38, España: artículos 85 y 86, Argentina, artículo 76, Alemania, artículo 80).
Julio Sanguinetti y Álvaro Pacheco Seré, citan a Alberto Ramón Real (La nueva Constitución, 1971, pág. 97) “Decretos –leyes de urgencia, leyes delegadas, procesos legislativos abreviados, dice el Profesor Real– son armas corrientes para lograr la eficacia gubernativa en el constitucionalismo democrático del siglo XX. Si se les niegan esos medios a los gobiernos demócratas, se los toman los dictadores que los suplantan”.
Sin embargo, nuestro constituyente ha sido mucho mas prudente. Apenas le acotó el término al Poder Legislativo para resolver según su libre criterio.
Es una cuestión de procedimiento, no de sustancia. Es como si a un velero se le agregara un motor fuera de borda para asegurar su derrotero, que sigue siendo el mismo.
No obstante, la peculiaridad del procedimiento de sanción, se trata de leyes ordinarias que sanciona el Poder Legislativo, que comparten con las demás leyes el mismo rango jerárquico, cuyo proyecto puede ser observado por el Poder Ejecutivo y que, en ese caso, retornan a la Asamblea General para su definitiva decisión, como siempre, en todos los casos.
Lo sostiene con total claridad Horacio Cassinelli Muñoz (Derecho Público. Edición 2009, pág. 228): “El efecto de esa declaratoria de urgente consideración es que se fijan plazos a cada una de las Cámaras, y a la Asamblea General en su caso, para expedirse, y que el vencimiento de esos plazos en vez de dar lugar al rechazo ficto del proyecto como ocurre con los presupuestos da lugar a la sanción ficta del proyecto. El proyecto se considera sancionado por la Cámara a la cual se le pase el plazo o por la Asamblea General si a esta se le pasó el plazo. Esta sanción ficta puede ser evitada mediante la sanción expresa de un proyecto sustitutivo, o del mismo proyecto, o mediante una decisión dejando sin efecto la declaratoria de urgente consideración o mediante el rechazo expreso, dentro del plazo, del proyecto enviado. (...) Este método tiene evidentemente la ventaja de que asegura al Poder Ejecutivo un pronunciamiento (a favor o en contra, pero un pronunciamiento) en plazos más o menos razonables acerca de una ley que considere necesaria para la ejecución de su política, y elimina esa situación de incertidumbre de quien tiene un plan político y no sabe si lo va a poder realizar o no, porque el asunto se sigue discutiendo y discutiendo y pasan los años y se le acaba el mandato y no ha podido concretar esa línea política”.
En cuanto a los contenidos del proyecto, no se establece nada en forma directa. En cambio, sí se veda el empleo del mecanismo en los casos en que la materia legislada requiera la aprobación por mayoría especial de tres quintos o dos tercios de componentes de cada Cámara. No podría, por ejemplo, modificarse empleando este método el sistema electoral. También se excluyen los proyectos de Presupuesto (artículo 168 numeral 7 b).
La posición que se ha sostenido, que afirma que habría una materia de urgencia, no tiene sustento jurídico. La urgencia la califica, en primer lugar, el Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros, cuando ejerce su potestad constitucional de iniciativa legislativa. La calificación la compartirá el Poder Legislativo si no opta por dejar sin efecto la declaratoria por 3/5 de componentes de cualquiera de las Cámaras, en cuyo caso el procedimiento deviene en el general y el proyecto, con el mismo contenido, seguirá su curso en la forma habitual.
El texto crítico que comentamos reconoce la consagración de esta potestad legislativa capaz de revocar la calificación de urgente consideración, pero dice que “tal circunstancia es de muy difícil o tal vez imposible configuración en la realidad política actual”.
¿Pero cómo? ¿Hay algún caso en que las decisiones del Poder Legislativo no dependan de la realidad política del momento? Cuando el Poder Ejecutivo cuenta con el apoyo de mayorías parlamentarias regimentadas, como resultado de las elecciones precedentes, que votan sistemáticamente las iniciativas, haciendo alguno de sus integrantes, de tripas corazón, ¿ello no depende de la realidad política del momento? Me permitiré recordar un ejemplo. El artículo 15 de la Ley 19.535, que pretendió supeditar el pago de los adeudos de las sentencias contra el Estado que superen determinado monto, a la decisión del Poder Ejecutivo de incluir el pago en su siguiente iniciativa presupuestal y al voto aprobatorio del Poder Legislativo, es decir que supedita el cumplimiento del fallo a la decisión de los poderes de gobierno de integración política, ¿no dependió de la realidad política del momento? No se recurrió entonces a una ley con declaratoria de urgente consideración, bastó con conseguir un voto tránsfuga. Parece claro que se intentó conjurar, por esa vía, un problema financiero, consiguiendo una espera de, posiblemente, un par de años, aún para el caso de que se aprobase cumplir con el pago. Quizás para satisfacer una preocupación comprensible se consagró una inconstitucionalidad mayúscula. Parece un buen ejemplo para describir el “abuso o desviación de poder”, que puede darse aún con un trasfondo bien intencionado. ¿Habrá manera de santificar las arbitrariedades despreciando, por ejemplo, la separación de poderes?
Coincido con que la ilegitimidad del ejercicio abusivo de los poderes públicos constituye un principio general de derecho.
En el caso, con antelación a la asunción del nuevo gobierno, se distribuyó un borrador tentativo que se sometió al debate y a la crítica que, probablemente, determinen algunas rectificaciones. Parece una buena práctica democrática.
En ese sentido, el mismo Cajarville nos ha enseñado que (“Invalidez de los actos administrativos”, publicado en Sobre Derecho Administrativo. T. II. FCU 2007, pág. 80):
a) “Desviación de poder” existirá siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho;
b) “Abuso de poder” existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido. Los motivos existieron, pero solo hacían necesaria una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía; o en el otro caso, el resultado final objetivo coincide con el fin debido, pero para lograr este último hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía;
c) “Exceso de poder” existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido;
d) “Violación de una regla de derecho” existirá siempre que cualquiera de los presupuestos o cualquiera de los elementos del acto sea contrario o no conforme a lo dispuesto por un principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaría o contractual”.
Podría decirse que las conductas desviadas que se mencionaron se podrían verificar en el procedimiento de elaboración de las leyes, cuando estas supongan la afectación de derechos individuales por razones extrañas al interés general (cf. artículo 7º de la Constitución y concordantes).
Ahora bien, ¿de dónde surge que el Poder Ejecutivo se apresta a perpetrar alguna de las conductas arriba mencionadas fuera de una convicción que se sustenta en un prejuicio insustancial? No se advierte.
Porque, reitero, no hay una materia propia de las leyes con declaratoria de urgente consideración susceptible de verse desbordada. El contenido depende del ejercicio discrecional de la potestad de iniciativa del Poder Ejecutivo y de la sanción del Poder Legislativo, que es el dueño de la situación. Puede rechazar el proyecto, modificarlo o aprobarlo, expresa o fictamente, todo está dentro de sus posibilidades.
No habrá inconstitucionalidad por razones de forma si la sanción del acto legislativo se cumple siguiendo el procedimiento establecido, en este caso, el artículo 168 nral. 7º de la Constitución.
Y no es ajeno al interés general, al menos según lo interpreta el Poder Ejecutivo y la parte de la opinión pública que lo consagró, que, por ejemplo, se busquen formas de fortalecer el poder legítimo de las autoridades para contrarrestar el ilegítimo de grupos delictivos que lo desafían, o que se busquen formas de mejorar la eficiencia del sistema educativo, o que se consagren reglas de orden fiscal, o que se busque una organización más eficiente en el desempeño de las empresas públicas, por ejemplo. Podrá discutirse la idoneidad de los mecanismos previstos, o impugnarse las soluciones concretas si hubiera mérito para ello, pero no la estricta constitucionalidad de los objetivos.
No hay, en la norma constitucional un límite respecto del número de artículos, y consagrarlo sería, además, irracional. Puede ser que 450 artículos sean muchos, ¿y 225? ¿Y si fusionamos artículos, para culminar con un número menos significativo? Discúlpeseme si termino razonando por el absurdo.
También dentro de un término acotado los legisladores aprueban las leyes presupuestales, muchas veces de enorme extensión, y no parece haber inconveniente al respecto. Es cierto que aquí el vencimiento del término se reputa rechazo, difiriendo de la solución opuesta que se consagró para el caso de las leyes de urgente consideración, pero, de todos modos, por lo general, nadie ha sostenido que el tiempo limitado impida la aprobación correspondiente. Verdaderamente, se trata de un esfuerzo ingente, pero nadie ha sucumbido.
La primera acepción del verbo urgir, en el Diccionario de la Real Academia Española define este verbo como: “Pedir o exigir algo con urgencia o apremio”. Ni más ni menos, de eso se trata. En suma, en mi modesta opinión, corresponde sostener una perspectiva diferente que reconozca las virtudes del empleo de los instrumentos que el ordenamiento brinda, dentro del imprescindible marco jurídico, para la consecución de los objetivos que se juzgan necesarios.
Dr. Jaime Ruben Sapolinski
Profesor titular de Derecho Constitucional en las facultades de Derecho de la Universidad de la República y la Universidad CLAEH
