En 1876 el coronel Lorenzo Latorre fue designado “gobernador provisorio” de Uruguay ante una acefalía en la presidencia debido a dimisiones de los titulares. Lo instaló la “democrática” decisión de una reunión de comerciantes, empresarios rurales y algunos inmigrantes: el poder real del país. Latorre eliminó las banderías partidarias e impuso la fuerza del Ejército. Sustituyó a los alcaldes por jueces letrados y en 1877 sancionó el Código de Procedimiento Civil, (CPC) basado en la Ley de Enjuiciamiento Civil española, de 1855.
Resulta obvio que bajo un régimen militar el Código fue aprobado sin discusión. No hay que engañarse porque no es la excepción sino la norma. Hasta 1989 los principales códigos fueron aprobados en dictadura: Instrucción Criminal, Rural, de Organización de los Tribunales, Comercial, de Aguas y del Proceso Penal de 1980, ahora sustituido.
Durante la restauración democrática luego de 12 años de régimen militar, en el gobierno de Julio María Sanguinetti, sin llantos ni velatorio se le dio formal sepultura al CPC. Fue sustituido por el Código General del Proceso (CGP), que se convirtió en el primero en la historia democrática del país. Abarca todos los procesos civiles: contencioso administrativo, familiares, laborales, (con un desgajamiento posterior), comerciales, etc.
Con el marco de este proceso cada año decenas de miles de uruguayos comparecen ante los jueces. Es seguramente la mayor y más diversa afluencia de ciudadanos ante organismos del Estado.
La Ley 15.982 por la que se creó el CGP no fue producto de una improvisación. Durante varios años Eduardo J. Couture —para la mayoría el mejor procesalista del siglo XX en Iberoamérica— bregó por una reforma. Una frase terminante y sintética de Couture sobre el CPC se convirtió en marca: es “desesperadamente escrito”. Pero para un jurista la desesperación nada cambia en su beneficio ni en el de los justiciables. El viejo Código los encorsetaba.
A Couture le sobraban razones. Los mamotretos de centenares de páginas —con algunos expedientes de miles de fojas— cosidas con hilo sisal y una aguja de colchonero desbordaban los polvorientos anaqueles judiciales: El Proceso de Kafka no fue solo el producto de la imaginación del autor checo. Los juicios se eternizaban y el sistema no satisfacía los derechos sustanciales en debate. Se ensayaron algunas modificaciones pero fueron parches; más de lo mismo. Incluso en 1945 Couture redactó sin éxito un anteproyecto. En consecuencia debieron transcurrir 44 años desde el anteproyecto de Couture para que el vigente CGP viera la luz.
Sus padres fueron tres con el mismo ADN jurídico: los especialistas y docentes universitarios Adolfo Gelsi Bidart, Luis Torello y Enrique Véscovi. Ellos también sentaron las bases para el Código Modelo Iberoamericano, un anteproyecto que en esa materia sembró la línea para la región. Aquellos progenitores tuvieron, entre otros, el fundamental respaldo del Instituto Uruguayo de Derecho Procesal.
Desde el punto de vista institucional es necesario destacar que la reforma fue el resultado de una amplia política de Estado que tuvo el respaldo de todos los partidos políticos. Con esa filosofía se ha consolidado luego de 28 años sin importar cuál es el partido gobernante. Es seguramente la única ley en la historia que no ha sido objeto de batallas partidarias.
El profesor titular de Derecho Procesal de la Universidad de Montevideo, Santiago Pereira Campos, ha sido el coordinador de un estudio de largo aliento: Sistema de Justicia civil en Uruguay, que le fue encomendado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). El docente señala que esa política de Estado “ha pasado un tanto desapercibida por nuestros analistas políticos y sociales” .1
Tal vez se debe a lo de siempre: los temas judiciales y jurídicos no aportan votos salvo cuando los políticos resultan afectados y deben comparecer ante un juez. Está claro que en una sociedad resulta imposible avanzar “si no existen políticas públicas claras que sean acordadas por el sistema político y por la sociedad civil para que se transformen en políticas de Estado que trasciendan los períodos de gobierno”, sostiene el especialista. La fragmentación y las divisiones que sean incapaces de desarrollar políticas públicas a mediano y largo plazo condenan a la sociedad “a pagar un alto costo de oportunidad que no solo afecta a las generaciones actuales sino que compromete a las futuras”.
Hay leyes en las que los acuerdos son más complejos debido a intereses políticos o académicos. También inciden los rencores personales o los celos profesionales. En democracia ocurrió con el Código de la Niñez y la Adolescencia (2004) pero especialmente con mayor énfasis con el nuevo Código del Proceso Penal. Esta ley tuvo un largo peregrinaje de 20 años hasta que desde comienzos de este mes se aplica en todo el país. Sin embargo tiene aspectos pendientes.
El estudio del CEJA remarca que el CGP dejó de lado aquel sistema “desesperadamente escrito” en el que el juez era un ser invisible, inasible y distante. La excepción se producía cuando llegaba —si es que llegaba— el momento de dictar sentencia.
La principal innovación fue haber implantado un proceso por audiencias. Este aspecto refiere a la comparecencia física de las partes y de los testigos ante el juez, quien tiene la obligación de asistir a esos actos porque de lo contrario se produce la nulidad. Es lo que se llama “inmediación” plena. Para el lego, esa palabra de uso infrecuente en el vocabulario, en Derecho significa, según el diccionario, “la relación directa entre el juez y las partes de un proceso”. En los hechos este es un proceso mixto que combina las virtudes de la escritura y de la oralidad. En el proceso ordinario se comienza con una parte escrita de actos de proposición (demanda, contestación de la demanda, reconvención, etc.) y luego se desarrollan dos audiencias durante las cuales el juez, las partes y los abogados tiene relación directa. En los primeros tiempos de su aplicación algunos/algunas jueces autoritarios se tomaron al pie de la letra que el magistrado es el director del proceso. Lo es, pero algunos lo transformaron en dictadura del proceso, que con el transcurso de los años se fue mitigando.
La cooperación económica internacional no ha sido determinante en las reformas procesales uruguayas. Uruguay es de los países con menor asistencia internacional porque no está en la franja de países más vulnerables pasibles de esa cooperación. Pero es indiscutible que las limitaciones presupuestales del Poder Judicial permitieron observar esa cuestión con una óptica diferente. Para el diseño del CGP y su posterior implementación, se contó con ayuda internacional de importancia que fue disminuyendo hasta prácticamente desaparecer en los años siguientes. Algunas excepciones refieren a la cooperación técnica.
El CGP fue para la infraestructura del Poder Judicial un desafío sin precedentes. Había que cambiar la mentalidad de los jueces que estaban encerrados en una campana de cristal, ocultos. Muchos temían enfrentarse a los abogados y al público. No fue sencillo convencerlos de que era inevitable dar la cara. Fue necesario duplicar el número de magistrados. En aquella época el humor negro campeaba. Se decía que los ministros de la Corte salían a la puerta del Palacio Piria con dos preguntas a los transeúntes. La primera: ¿Usted es abogado? Si la respuesta era afirmativa, saltaba de inmediato la segunda pregunta: ¿Quiere ser juez? Probablemente una exageración, aunque no tanto.
Como siempre la resistencia interna, incluso desde la cúpula, puso vallas en el camino. El procesalista y ministro de un Tribunal de Apelaciones, Luis Simón, lo señala en un trabajo que hace varios años presentó en la Organización de Estados Americanos (OEA): “En cuanto a los principales obstáculos iniciales para esta reforma hay que señalar el carácter conservador de los sectores jurídicos, y particularmente el sector de Justicia que demostró una enorme resistencia al cambio. La Suprema Corte de Justicia mantuvo una posición negativa frente a la reforma ya que oficialmente la apoyaba pero extraoficialmente la obstaculizaba y, finalmente, una mayoritaria oposición inicial del gremio de abogados…” .
En 2013 el CGP sufrió modificaciones a través de la Ley 19.090, que mejoró el sistema, especialmente sobre la duración de los procesos. Los trámites se habían enlentecido desde 1989 y las modificaciones permitieron además aclarar situaciones dudosas.
Otro de los cambios democráticos que estableció el CGP fue el principio de publicidad de las audiencias, que debe ser amplio, aunque el artículo 7º dice: “Salvo que expresamente la ley disponga lo contrario o el tribunal así lo decida por razones de seguridad, de moral o en protección de la personalidad de alguna de las partes”.
Cualquier persona puede consultar los expedientes en las sedes judiciales, lo que representa una garantía para los litigantes y las partes en conflicto. Es necesario destacar que al comienzo de aplicación del CGP en algunos casos aislados de los cuales he sido testigo, la reserva de las audiencias ha sido arbitrariamente decidida sin que se fundaran las razones de ello.
El estudio del CEJA establece sin ambages que los juicios civiles no son de interés para los ciudadanos. En determinado período estudiado en un grupo de juzgados, en un total de 212 audiencias, solo asistió público en 20,85% de ellas. Pero ese porcentaje puede ser engañoso. Señala que en el 16% de los casos en que asistió público, este estuvo compuesto por apenas tres o menos personas, que en el 2% de los casos asistieron seis o menos personas, en otro 2% fueron nueve o menos personas y solamente en el 1% asistieron más de 10 personas.
El desinterés del público, más centrado en los casos delictivos, más publicitados y afines al morbo, ni por asomo ensombrece al CGP, la primera revolución codificadora en la historia democrática del país.
1. El Comité Ejecutivo del CEJA es presidido por Pereira Campos. El organismo fue creado en 1999 por la Organización de Estados Americanos (OEA).
