Es inconstitucional, escribe, en base al artículo 185 de la Carta. Un organismo que no integraría el dominio industrial o comercial del Estado, opina, no puede ser un servicio descentralizado.
Es inconveniente, interpela, en razón de que se incurrirían en gastos innecesarios por la designación de un directorio de tres miembros.
Remata diciendo que no existe una mínima necesidad de sancionar el proyecto porque “si con caldo vas sanando, caldo sigues tomando. En otras palabras, si marchamos bien con ese saludable caldito, ¿para qué cambiarlo por otro plato que puede resultarnos indigesto?”.
Otra posición. En el marco legal vigente, en el sistema orgánico “Ministerio Público y Fiscal”, el órgano “Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación” es titular de poderes jerárquicos propios sin alteración de la subordinación, estrictamente administrativa, al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Educación y Cultura. El origen de este régimen se ubica en 1907, año de creación de la Suprema Corte de Justicia y la Fiscalía de Corte, conforme decreto de 4 de agosto de 1907.[1]
Atribuir naturaleza jurídica de servicio descentralizado es el máximo grado de autonomía posible que puede establecerse por vía legislativa en la Constitución vigente.
La tesis que aboga por la posibilidad de existencia de entes autónomos con cometidos no comerciales ni industriales es casi unánime. Las sucesivas constituciones —desde 1918— y los antecedentes legislativos dan plena fe de ello.
En una interpretación acertada de los artículos 185 inciso 1° y 186 de la Constitución, es posible la existencia de un servicio descentralizado no incluido en la nómina prevista en las normas citadas. No surge regla alguna que mandate al Poder Legislativo a reservar o prohibir la creación de entes autónomos o servicios descentralizados que no sean los establecidos expresamente en los artículos 185 y 186 de la Carta.
Se han señalado, históricamente, tres artículos de la Carta que fortalecen nuestra interpretación. El artículo 186, que prohíbe la organización de Aduanas y Salud Pública como entes autónomos, viene a ser la excepción que confirma la regla que justifica la prohibición. Y en los artículos 220 y 221, en sede de presupuesto, se reglamenta, por una parte, los entes industriales o comerciales y, por otro, los entes autónomos y servicios descentralizados, en general.
No existe subordinación jerárquica al Poder Ejecutivo, en sede de servicios descentralizados, a diferencia de la situación actual en la que éste es la cúspide, por más autonomía técnica y desconcentración reconocidas. Sólo se reservaría una preeminencia institucional.
Los cometidos de cada una de las administraciones descentralizadas son, en principio, determinadas por el legislador discrecionalmente en el marco de la Constitución.
Respetando esos límites, la fijación de los cometidos de un servicio descentralizado ingresa en terreno de una decisión política del legislador.
Pero, además, ante una eventual acción de inconstitucionalidad, conviene considerar un aspecto de carácter secundario. La Suprema Corte de Justicia, en el fallo N° 124 de 2014, entendió que sólo posee legitimación activa para la promoción de una acción de inconstitucionalidad contra una norma legal que regule la organización del Ministerio Público, justamente, el fiscal de Corte y procurador general de la Nación. Ésta fue la postura de la Corte, unánime, en su anterior integración, de la que aún son parte del órgano cuatro de los cinco ministros, por lo que es podríamos llegar a afirmar que la posición no se modificaría. Dato relevante si se atiende a la posición técnica respecto del proyecto del eventual soporte del órgano.
¿Director o Directores? Otro de los puntos de debate ha sido el de la creación de un órgano jerarca pluripersonal, de tres directores. Esta posición nos parece, francamente, insostenible por dos motivos principales.
Por un lado, la creación de un órgano colegiado responde a una voluntad política de representación de mayorías y minorías que politiza la dirección de la Fiscalía. Paradójicamente, la reforma, al igual que en todos los países de la región, tiende a un máximo grado de autonomía del poder político. La mayoría especial requerida para la designación y destitución constituyen la principal garantía de la representatividad y legitimidad democrática en nuestro sistema republicano.
Y por otra parte, una solución diversa a designación de (1) Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación violentaría la Constitución, en la especie, el artículo 168 numeral 13, multicitado. Fiscal de Corte hay uno solo. Cualquier alternativa implicaría equiparaciones al director y diferenciaciones en los fiscales sencillamente inconstitucionales.
Sin perjuicio de lo anterior, la pluralidad de integrantes en su dirección afectaría una condición imprescindible en el funcionamiento de la institución que es la unidad de acción.
Las potestades de autoadministración y la reserva del ámbito de especificidad técnica implican la consagración de sistemas de selección del director y fiscales letrados que ostenten la mayor neutralidad política e independencia de criterio. La pluralidad del órgano reclamada responde a un paradigma contrario del sostenido.
Las razones que, históricamente, han llevado a las sucesivas administraciones al establecimiento de autonomías, incluso antes de la consagración del multicitado artículo 100 de la Constitución de 1918, ha sido, esencialmente, política. Ha respondido a una necesidad de evitar la concentración excesiva de atribuciones en el Poder Ejecutivo. El riesgo no está referido a una mera cuestión burocrática de gestión sino que estamos atendiendo lo que representa la acumulación de poder político y económico para las libertades individuales.
Pero además, con idéntica jerarquía que la anterior y, en cierta medida, funcional a ésta, existe una necesidad técnica debido al alto grado de especialización técnica. Así lo ha reseñado el maestro J. Jiménez de Aréchaga en la evolución de la descentralización en Uruguay y lo que ha significado para la institucionalidad del Estado.[2]
Otro maestro, ahora Sayagués Laso[3], expresa en su Tratado que, a los efectos de los fines de la reforma (aludiendo al citado artículo 100 de la Constitución de 1918), en el aspecto político, “…las autonomías significaban una limitación a la preponderancia del Poder Ejecutivo…”. Y sostuvo que la creación de servicios descentralizados, literalmente, “depende de los criterios que predominen en el Parlamento”.[4]
Un Ministerio Público y Fiscal imparcial, independiente y consolidado institucionalmente fortalece el estado social y democrático de derecho.
¿Obsecuentes con la historia? Y, finalmente, como no se debe construir la historia desde el olvido, sin perjuicio del legítimo derecho a cambiar de posición dando cuenta, alegamos un argumento secundario, de autoridad, pero no menos importante. Por ley 15.997 (14/9/1988) se creó el Instituto Nacional del Menor (INAME), actualmente INAU. El entonces senador Gonzalo Aguirre, en sede de Comisión de Educación y Cultura, fue el miembro informante —en mayoría— del proyecto en el que se debatía la naturaleza jurídica del instituto que se creaba. En dicha oportunidad, el legislador abogó por la constitución de un servicio descentralizado que, casi 30 años después, confronta. La iniciativa de la entonces ministra de Educación y Cultura, Dra. Adela Reta, fue ley con los votos de todo el Partido Nacional y el Frente Amplio (Diario de Sesiones C. Senadores N°278 - tomo 317 - 6/9/1988).
Entonces, nada más lejos de una indigestión endémica se encuentra esta iniciativa.
Más bien, la lectura de la carta publicada nos evocó el recuerdo de un libro de 1848 denominado “El criterio” de Jaime Luciano Balmes quien escribió: “…El buen pensador procura ver en los objetos todo lo que hay pero no más de lo que hay. Si deseamos pensar bien, hemos de procurar conocer la verdad, es decir, la realidad de las cosas…”.
Dr. Juan Pablo Pío Guarnieri
Consejero de Facultad de Derecho
Orden Egresados
Universidad de la República
Integrante Junta Directiva
Fundación de Cultura Universitaria (FCU)
[1] Frugone Schiavone, H. “El Ministerio Público y Fiscal” en Serie de congresos y conferencias N° 3. Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, Montevideo, 1990, p. 29.
[2] Jiménez de Aréchaga, J. “La Constitución Nacional” T. VII, pp. 48/49 y 57 citado por Cajarville, J.P. . “Sobre Derecho Administrativo” T. I, 3ª. Edición, FCU, Montevideo, 2012, p. 747.
[3] Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo” T. II 3ª. Edición (actualizada por el Dr. Daniel H. Martins) Montevideo, 1974, p. 150.
[4] Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo” T. II 3ª. Edición (actualizada por el Dr. Daniel H. Martins) Montevideo, 1974, p. 220.
