El Mercosur es el paso más importante dado por el país desde la independencia. Viene a reunir la región integrada que fuimos entre 1580 y 1640 y nos proyecta con fuerza en el mundo contemporáneo.
Es un tipo de acuerdo profundo, una unión aduanera, en el que los socios adoptan una política comercial externa común. No es la decisión N° 32 del 2000 del Consejo Mercado Común (CMC) la que determina esto, sino la naturaleza misma del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto.
En 30 años, que vieron la crisis de la Ronda de Doha de Comercio y Desarrollo y la marginación y el retorno de la OMC; la salida de Estados Unidos del libre comercio y su aparente lento retorno; la inclusión y el liderazgo de China, además de tremendos cambios de orientación en Argentina y Brasil; a pesar de todo esto, ha habido avances relevantes, en materia de ciudadanía y de libre circulación (que, pese al corte de los puentes con Argentina en cierto período y al cierre de fronteras de la pandemia hoy, ya nos resultan naturales, y marcan un camino firme de cooperación). Además, hay también avances institucionales en materia económica y comercial.
Sus críticos señalan, con razón, sus insuficiencias. ¿Cuáles? La zona de libre comercio tiene perforaciones y la unión aduanera es muy imperfecta. La política comercial externa común no nos permitiría ir por el mundo cerrando tratados de libre comercio en tiempo real y, para colmo, los países de Oceanía entran al mercado chino sin aranceles. El Mercosur nos habría despojado de soberanía económica. Si bien son pocos quienes se animan a proponer formalmente un Uruexit, se reitera el argumento de que hay que salir de la unión aduanera y quedarse solo con la zona de libre comercio.
La mala noticia es que esto no es así de fácil.
La consecuencia será denunciar los tratados del bloque del Mercosur (que el próximo 26 de marzo cumple 30 años) para salirse de la unión aduanera y perder así un relevante diseño internacional de proyección externa. No tenemos aún equipos negociadores expertos (salvo los que negociaron con México y la Unión Europea) como para acometer ambiciosas tratativas. Los iremos desarrollando y mientras tanto tendremos que tomar las condiciones de contrapartes mucho más potentes; tampoco tenemos la competitividad de Chile, e internamente tenemos más costos logísticos que los que externamente debemos pagar para llegar a nuestros anhelados destinos comerciales. Los tratados de libre comercio no se negocian fácil ni rápidamente. Hay que pensar en cinco, siete, o diez años. Los efectos de este eventual diseño brand new de inserción externa solo serán perceptibles en no menos de una década. Mientras tanto, en función de una visión unilateralmente comercialista (que no conduce por sí sola a un mejor comercio) perderíamos o saldríamos de una plataforma estratégica que, como el Mercosur, incluye el objetivo de las preferencias comerciales, pero que las persigue con un método más amplio.
Sin embargo, hay que reconocer que la insatisfacción es valedera.
¿Qué podemos hacer partiendo de la base de que el país, como una economía pequeña, sí necesita un coeficiente de apertura externa mayor y una agenda de inserción externa del Mercosur exitosa?
Primero, necesitamos un nuevo diseño estratégico. Salir del eterno retorno del to be or not to be (una unión aduanera).
El primer paso debe ser conformar un grupo de reflexión estratégica que integre tres niveles o salas: intelectuales e investigadores de fuste de cada país; actuales y exmiembros del CMC; empresarios y trabajadores. Este método no es original. El presidente Fernando Henrique Cardoso convocó a un Grupo de Reflexión Estratégica en vistas de la primera Reunión de Presidentes de América del Sur con motivo de la celebración de los 500 años de Brasil.
El resultado inmediato de esa iniciativa fue IIRSA, que sigue activa y vigente y ha contribuido a conectar físicamente el interior de la región.
Otro punto central que requiere revisión (un punto de partida para el sinceramiento) sería la obtención de un arancel externo común más bajo, que permita que el bloque sea más competitivo.
Finalmente, un aspecto central es intentar transparentar los límites de las economías más industriales (Argentina y Brasil) para poder exceptuar sectores muy sensibles ante la celebración de eventuales TLC.
Luego viene la idea de la flexibilización planteada recientemente, según se ha informado en cumbres bilaterales por el presidente Luis Lacalle Pou. Es decir, un diseño de geometría variable (o dos velocidades) que permita que uno o varios miembros del bloque avancen hasta cierto punto en la negociación externa, abriendo el acuerdo para la posterior adhesión de los demás. Se trataría de obtener un waiver, una autorización colectiva para acuerdos de corte bilateral, como habrían sido los casos de los TLC con México y Chile. Para empezar, hay que subrayar que los estados soberanos no hacen solicitudes, ni “piden” a sus socios algún favor. Ofrecen arreglos político-comerciales compatibles con la obtención de determinado status. El empleo de ciertos verbos (o de otros) denuncia toda una conciencia geopolítica y diplomática por detrás de las propuestas. Además, si en este caso la propuesta uruguaya no resultara atractiva para los socios, se nos indicará por nuestras contrapartes: “Caballeros, si desean flexibilidad, propongan la modificación de los artículos 1, 2 y 5 del Tratado de Asunción, o 47 del de Ouro Preto(como lo ha resumido adecuadamente Félix Peña en su reciente newsletter de marzo de 2020, indicando que lo político, lo comercial y lo jurídico deben integrarse, felixpena.com.ar).
En este sentido, es muy importante evitar reproducir la estrategia poco meditada del gobierno precedente, que lo condujo a derrotas diplomáticas precisamente en lo relativo a este punto (la flexibilización).
Aceptado esto, se podría admitir que la idea es potencialmente viable, pero tiene sus complicaciones y requeriría ser especificada para ser propuesta a nuestros socios. Ante todo, habría que distinguir ciertos waiver puntuales de una simple renuncia generalizada a la política comercial externa común (objetivo in pectore de algunos de los críticos del Mercosur).
Sería necesario contar con algún efecto-demostración, con un modelo exitoso que demuestre al bloque que la política de dos velocidades favorece también al conjunto. Por ejemplo, una eventual negociación bilateral entre Uruguay y otro país con el que el bloque se encuentre hoy negociando: ¿Corea del Sur, Canadá?; o fuera de la agenda externa del bloque, ¿con Indonesia? (un enorme mercado de 250 millones de habitantes).
La flexibilización requiere diplomacia presidencial, pero requiere sobre todo un fino trabajo de diálogo con los sectores productivos y con los gobiernos de los países socios, intentando identificar cadenas de valor y actores que puedan beneficiarse y que constituyan una coalición regional en pro de la inserción comercial externa del bloque. Una propuesta en el frío de una cumbre, aunque haya sido anticipada o conversada bilateralmente, no tiene la fuerza suficiente para modificar percepciones nacionales (e intereses) preexistentes y firmemente arraigadas.
Por ello es que la verdadera solución del Mercosur es de naturaleza multilateral. Si no funciona el acuerdo con la Unión Europea, habrá que pensar en volver al acuerdo del Jardín de las Rosas, o intentar negociar con el Regional Comprehensive International Partnership (RCEP). Prever protecciones temporales de ciertos sectores, proteger socialmente a los más vulnerables, establecer un fondo de reconversión, etc. Estrategias proactivas para disminuir la fricción interna y ganar en inserción externa.
Será necesario avanzar en un Mercosur que debe ser una verdadera unión aduanera, que debe potenciar y hacer viable la agenda de relacionamiento externo que los socios menores necesitamos. Y es que, en el fondo, “socios menores” somos todos. Lo es incluso el subcontinente brasileño, que hace más de 30 años comprendió que la alianza estratégica con Argentina (y con los países de la cuenca) no era ya más una opción, sino una necesidad. Debemos poner a los socios mayores ante las exigencias de su propia y necesaria coherencia intelectual, política y económica.
El Mercosur que necesitamos no se puede pensar desde Buenos Aires o San Pablo, o desde laboratorios econométricos de Montevideo, porque en esas lógicas reducidas carece de sentido. Pero tiene todo el sentido si se advierte el desplazamiento de la economía-mundo hacia Asia Pacífico, y se entiende que América del Sur será interpelada en su totalidad por esta mutación.
Enrique Martínez Larrechea
