Regionalismo abierto.
A diferencia de lo que sucede en Brasil, donde la Cancillería tiene históricamente mucha incidencia en las definiciones de la política exterior de ese país, en Uruguay el rol clave lo juegan los partidos. De acuerdo con López, cuya tesis doctoral es un análisis de los partidos y la política exterior uruguaya entre 1985 y el 2015, eso explicó que los cambios de gobierno hayan estado acompañados en ocasiones de una reorientación de la estrategia internacional del país.
Cuando el presidente Julio María Sanguinetti llegó al poder por primera vez, en marzo de 1985, negoció con el Partido Nacional para formar un gobierno de coalición. Si bien no consiguió que se sumaran a su gabinete, decidió nombrar como canciller a Enrique Iglesias, un técnico de origen blanco, con el objetivo de dar un tinte multipartidario a su administración.
Durante los tres primeros gobiernos después de la dictadura —Sanguinetti (1985-1990), Luis Alberto Lacalle (1990-1995) y Sanguinetti (1995-2000)— y los primeros dos años del siguiente —Batlle (2000-2002)—, la política exterior se basó en un “regionalismo abierto”, un concepto que “combina el equilibrio entre la apuesta a la región y la apertura al mundo con un conjunto amplio de aliados y socios tanto de la región como fuera de ella”, según el análisis de López.
En los gobiernos de coalición entre blancos y colorados, el énfasis estuvo más en la apertura comercial y la liberalización económica que en el regionalismo. Aún así, la estrategia generó consensos amplios que se reflejaron, entre otras cosas, en la creación del Mercosur, ratificada con el apoyo de casi todos los legisladores.
“El Mercosur fue un proyecto político, estratégico, de contenido básicamente comercial, que fue preparado por técnicos de todos los partidos”, dijo a Búsqueda el excanciller Sergio Abreu.
En su tesis, López afirmó que en la segunda mitad de la presidencia de Batlle el gobierno llevó a cabo la primera “gran reorientación” de la política exterior uruguaya de las últimas décadas. Aquejado por la crisis económica y con su coalición debilitada, el mandatario buscó “un estrechamiento bilateral mayor con Estados Unidos”, lo que incluyó la ruptura de relaciones diplomáticas con Cuba en 2002.
No todas las decisiones de Batlle provocaron discrepancias en el resto del espectro político. En ese período el Parlamento ratificó, por ejemplo, el TLC con México con votos de todos los partidos (ver nota aparte).
Un vuelco.
La llegada del Frente Amplio al poder por primera vez en la historia, en marzo del 2005, supuso un cambio. A los ojos de la oposición, “implicó una reorientación de la política exterior”, marcada por un sesgo ideológico y “disolvente de la política de Estado antes impulsada”, según López, quien entrevistó a decenas de legisladores y exgobernantes de las últimas administraciones.
“Esa afirmación de estos actores políticos visibiliza la reorientación que, en sintonía con el resto de gobiernos de izquierda de la región, se reenfocó en la región en clave de desarrollo y vio en los países del sur emergente una alternativa a los países desarrollados”, escribió el politólogo en su tesis.
Con la mayoría parlamentaria asegurada, los sucesivos gobiernos del Frente Amplio debieron enfrentar las divergencias internas para llevar adelante sus propuestas en diversas áreas. La política exterior no fue la excepción.
El primer enfrentamiento estalló cuando Astori, con el apoyo explícito del presidente Vázquez, impulsó las negociaciones por un TLC con Estados Unidos. Las divisiones en el oficialismo quedaron expuestas ante la opinión pública, más aún cuando en la oposición había voces favorables al acuerdo. Las negociaciones contaban con un respaldo mayoritario del espectro político, pero esa mayoría estaba desfasada al compararla con las fronteras sectoriales.
Vázquez capituló tras semanas de discusiones y una resolución contraria a las negociaciones del Frente Amplio. Mientras tanto, la apuesta oficialista de “más y mejor Mercosur” chocaba con la mirada proteccionista del gobierno kirchnerista de Argentina y con el conflicto binacional por la instalación de una planta de celulosa en Fray Bentos.
“El gobierno del Frente Amplio, a pesar de manejar la alternativa del TLC, finalmente continuó con una apuesta no aperturista”, resumió López.
Mujica asumió la presidencia el 1º de marzo del 2010 y con él la política exterior dio otro vuelco. El canciller de ese gobierno, Luis Almagro, fue el que registró más llamados a sala y en régimen de comisión general de todos los ministros de Relaciones Exteriores desde el retorno de la democracia.
La oposición cuestionó varias medidas de la administración del exguerrillero tupamaro que eran celebradas por el “ala izquierda” del Frente Amplio. En 2010 Uruguay fue el noveno país en ratificar el tratado de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), un bloque que apuntaba a ser una alternativa para contrarrestar la influencia de Estados Unidos en la región. Era reimpulsar el sueño de la “Patria Grande” latinoamericana, dijo un senador oficialista a López. Era una apuesta ambiciosa que incluía una entidad financiera, el Banco del Sur, cuyo funcionamiento todavía está en el debe.
Ese realineamiento exterior incluyó el reconocimiento del Estado Palestino y un mayor acercamiento a Brasil y a los otros integrantes del Brics (grupo integrado por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica).
Una de las decisiones más polémicas de Mujica, que tuvo una onda expansiva que afectó durante más de un año la política exterior de su sucesor, fue el respaldo de Uruguay al ingreso de Venezuela al Mercosur. Corría el 2012, la diplomacia petrolera de Hugo Chávez llevaba años granjeando apoyos de los gobiernos de la región, y Argentina, Brasil y Uruguay encontraron una excusa para suspender a Paraguay del Mercosur y así habilitar la incorporación de Venezuela. La medida era irregular, según diversos especialistas, pero Mujica argumentó que “lo político” debía estar por encima de “lo jurídico”.
El segundo gobierno de Vázquez discontinuó algunos de los aspectos más complejos de la política exterior de su antecesor. El canciller Rodolfo Nin Novoa generó encuentros con todos los partidos políticos con representación parlamentaria para dar la idea de que su gestión se apoyaría en los consensos multipartidarios porque la política exterior debía ser una “política de Estado”.
La segunda administración de Vázquez, además, intentó reflotar la apuesta a la apertura comercial. Y los golpes desde la interna no demoraron en llegar. Uruguay debió retirarse de las negociaciones por el acuerdo global de servicios (Tisa) en octubre del 2015, por decisión del Frente Amplio y pese al respaldo de Nin y de Astori, otra vez ministro de Economía.
Aun así, la Cancillería siguió adelante por otros caminos para concretar nuevos TLC. El gobierno de Vázquez apeló a la estrategia de los hechos consumados: negociar acuerdos y que después la discusión se dé cuando llegue el momento de la ratificación parlamentaria.
El primer intento, el TLC con Chile, no arrojó los resultados esperados. El Poder Ejecutivo envió en enero al Parlamento el acuerdo para su ratificación, pero todavía no está claro si logrará su aprobación. Un ala del Partido Socialista, el sector Casa Grande y el Partido Comunista, han expresado su rechazo explícito al tratado, mientras que el Movimiento de Participación Popular mantiene dudas.
El gobierno podría aprobar el tratado con el apoyo de la oposición, que ha expresado casi en bloque su respaldo al TLC con Chile. Por ahora, sin embargo, Vázquez no parece dispuesto afectar la unidad partidaria por el acuerdo con los chilenos.
Para la oposición, la no ratificación del tratado es una muy “mala señal”, una demostración definitiva de que el Frente Amplio no tiene ni siquiera una “política de gobierno” en materia internacional.
Es posible generar “grandes consensos, el problema es que no está claro cuál es la política de gobierno”, dijo a Búsqueda Diego Escuder, grado 4 en la carrera de Relaciones Internacionales de la Universidad de la República y principal asesor de Luis Lacalle Pou en esa materia.
A Escuder le preocupa la “metodología” aplicada por el actual gobierno, porque la Cancillería siguió adelante con una línea de trabajo y, tras alcanzar el objetivo del acuerdo, su no ratificación “la deja en falsa escuadra”.
Otra vez, el gobierno frenteamplista enfrenta el veto de algunos de sus sectores. “El TLC con Chile tiene el apoyo de las mayorías en el Parlamento, el problema es que la distribución de esas preferencias dentro de los partidos no es funcional para que se apruebe”, explicó López.
“El TLC con Estados Unidos tuvo esa lógica, la no entrada en la Alianza del Pacífico también, la salida del Tisa tuvo esa lógica y, si el pasado es un buen predictor de lo que va a ocurrir, el acuerdo con la Unión Europea puede que también”, dijo el politólogo. Y agregó: “Hay que ver si el presidente está dispuesto a pagar el costo de aprobar esos tratados con apoyo de la oposición”.
