Es decir que quieren asumir un modelo de inserción económica y política internacional radicalmente diferente al que el país viene desarrollando desde 1991 y durante el último cuarto de siglo, modelo elaborado a partir de un acuerdo multipartidario y de los poderes públicos que incluyó a todas las formaciones políticas relevantes consultadas por el presidente Lacalle en aquella fecha y a la práctica totalidad de los integrantes de la Asamblea General. Inserción que además los actores privados reclamaron ante la por entonces inminente caída de los acuerdos comerciales preferenciales que nos unían a Argentina y Brasil (Cauce y PEC).
La escasa autoconciencia de estas implicaciones en el lenguaje de la generalidad de las opiniones contrarias a la Decisión 32/2000 indica la debilidad de esta posición, que sería polémica y cuestionable pero perfectamente sostenible y legítima a partir de otro tipo de argumentos. Y que, en cambio, resulta totalmente naïve, snob y superficial cuando no resposa en análisis racionales sino en vagas narrativas antirregionales.
Un indicador elocuente de ese vacío conceptual es que en lugar de la estrategia de inserción externa hoy vigente, con todos los problemas que pueden y deben identificarse en ella, no se propone ninguna estrategia alternativa, aunque se aluda vagamente a fantásticos acuerdos de libre comercio, una panacea que surtiría mágicos efectos inmediatos. Es llamativo que en estas convocatorias a seguir al flautista de Hamelin fuera de Mercosur, se oblitera por completo el tiempo histórico y la complejidad propia de los procesos políticos internacionales.
La complejidad de las negociaciones con la Unión Europea, puesta de manifiesto en oportunidad del reciente intercambio de ofertas entre ambos bloques, negociaciones cuya demora o irresolución solía achacarse solo al Mercosur por parte de sus críticos, permite estimar las rigideces de la contraparte europea, que compromete algunos de los bienes más relevantes para el Uruguay.
Ello indica a las claras que los Tratados de Libre Comercio —fuera o dentro del Mercosur— no son, como pudiera creerse, tan fáciles de negociar, de firmar, ni de implementar con la totalidad de los efectos beneficiosos que se procura.
No constituye pues aquella apertura unilateral al libre comercio universal, una estrategia de validez inmediata e instantánea y de hecho —como lo indica elocuentemente el ejemplo de la negociación con la Unión Europea— su éxito puede insumir de uno a varios lustros. La situación de Uruguay dista mucho hoy de la de Chile, al que la inserción plena en el Mercosur le hubiera implicado ya en 1991 una suba de sus niveles arancelarios y que por lo tanto, buscó vincularse al Mercosur como Estado asociado y no como miembro pleno.
“Bajarse del Mercosur” es el título del debate que ha sugerido como necesario el economista Ignacio Munyo (“El País”, 7 de agosto de 2016) en actitud de racionalidad y apertura al análisis económico y al debate político e institucional que no puede menos que saludarse, frente al vacío conceptual y político presente.
En el plano económico-comercial, la evaluación del desempeño mercosuriano admite márgenes para la insatisfacción, aunque no pueda hablarse de un fracaso total. Al respecto, uno de los puntos en cuestión es la estimación del desempeño del comercio intrarregional.
Medido como porcentaje del comercio de países que crecieron de manera sostenida durante la última década, es posible que este no muestre un avance sustantivo (Caliendo y Parro, 2010).
Sin embargo, medido en millones de dólares, el comercio intrarregional de bienes del Mercosur llegó a los 51.000 millones de dólares en 2011, un 20% superior al año previo (el equivalente casi a todo el PBI uruguayo). “En el período 2001-2011, el comercio entre los países del Mercosur creció a una tasa anualizada del 13%, frente al 15% registrado por las importaciones totales del bloque (en los dos casos se superó el ritmo de crecimiento de las importaciones mundiales en el mismo período anual, que fue del 11%)” (Bartesaghi, 2013).
La interconexión física y energética por su parte ha venido procesándose, más allá del nivel de las diversas relaciones bilaterales, a través del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur y de la Iniciativa de Infraestructura Regional Sudamericana, IIRSA, financiada por el BID. ¿Puede esta mejorarse y cumplir un rol más relevante ante los déficits logísticos de varias economías nacionales? Seguramente, pero no cabe duda de que existen instrumentos, un diseño regional y una cierta experiencia relevante a la hora de profundizar la integración física.
A nivel de la integración productiva, el Mercosur intentó promoverla durante la última década a través de diversos programas (Programa y Grupo de Trabajo de Integración Productiva, Fondo Mercosur de Garantía para Mipymes, Mecanismo de Fortalecimiento Productivo y Programa Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación, Encuentros sectoriales, etc.) (Ramos, 2015).
Es necesario identificar y promover algunas cadenas de valor estratégicas y en este sentido, cabe también la insatisfacción y la demanda por desempeños superadores. Pero no podría decirse válidamente que esta dimensión ha estado ausente por completo de las preocupaciones del bloque.
Si bien la inversión extranjera directa de los socios en el bloque es baja, el mismo es una importante fuente para países como Uruguay y un destino relevante para un país como Argentina. El bloque representaba en 2012 el 47,0% del flujo de IED hacia nuestro país. Argentina dirigió en ese año el 75% de su IED hacia los países del bloque. Además, el cincuenta por ciento de la inversión directa de Uruguay se dirigía al Mercosur, en esa fecha reciente (ver: Ramos, 2015).
Nos adelantamos pues a reconocer que es posible que todos estos aspectos positivos no sean suficientes y que sean susceptibles de un enfoque más sistémico y de un empuje más decidido. Que la cuestión central del acceso a los mercados, la superación de restricciones no arancelarias y la construcción de estratégicas cadenas de valor estén aún en el debe del Mercosur.
De todos modos es innegable el impacto de grandes shocks externos en este período (no solo la crisis 1999-2002 sino la crisis de 2008-9) y el congelamiento y fracaso de la ronda mundial de liberalización comercial abierta en 2000. En estos quince años, es evidente que no todas las dificultades han sido aportadas por el Mercosur y en cambio, muchas sí lo fueron por una turbulenta etapa de transición caracterizada por bloqueos en el sistema económico y por desequilibrantes intervenciones militares de los países centrales, que han precipitado al escenario global en la incertidumbre y en la violencia, por cierto muy lejos de los ideales lockeanos de un mundo abierto al comercio.
También es cierto que —ad intra— el déficit democrático e institucional del Mercosur y sus señales externas invisibilizan incluso los avances que podrían contabilizarse a su favor.
Las posibilidades de convertirnos en productores no solo de recursos naturales sino también de bienes de medio y alto contenido tecnológico, o el rol de la inversión extranjera y la función de la integración regional, no pueden resolverse en estas pocas líneas y requieren de un debate que implica superar circunstancias coyunturales y avanzar en el diseño de un estilo de desarrollo de mediano plazo, que pasa por la elaboración de una imagen objetivo, apoyada en amplios y articulados consensos societales e intersocietales.
La notable tradición desarrollista y estructuralista, que en el Uruguay se expresó en el Plan de Desarrollo de la CIDE, y que resultó frustrada por la polarización política y la caída de las instituciones, merece recrearse, en los marcos de referencia contemporáneos, que distan sin duda de las condiciones de aquella primera oleada industrializadora de la región.
En suma, nos encontramos en una encrucijada del Mercosur como probablemente no ha habido otra en su período de vigencia a lo largo del último cuarto de siglo. Se impone un debate a fondo sobre la estrategia nacional y regional de inserción externa.
En esta breve contribución asumimos como (sujeta a debate, pero aun así) preferible, la idea de que la estrategia que el país ha diseñado y acordado con Argentina, Brasil y Paraguay —a la que están en proceso de posible incorporación Bolivia y Venezuela— es la que mejor expresa las posibilidades del país y de la región.
Es decir, la idea de que un Mercosur rediseñado y fortalecido en su perspectiva estratégica constituye la principal y más profunda estrategia hoy vigente de integración regional en América Latina y la que presenta mejores oportunidades para nuestro país.
Resulta imposible en este espacio abordar el menú de opciones de superación de esta situación, que podrá talvez ser objeto de otra nota.
Como anticipo, podríamos indicar que se requiere un nuevo afinamiento e impulso de la política comercial externa común; objetivos claros sobre negociaciones interregionales estratégicas, como podría ser una segunda etapa del Rose Garden Agreement con Estados Unidos, y un acuerdo relevante con China (y con otros BRICS, MIST y economías industrializadas, entre ellas la Unión Europea). Se requiere asimismo afinar, racionalizar y dotar de consistencia al diseño institucional, sin negarse a introducir en el método cerradamente intergubernamental que se ha seguido hasta el presente —y que no es totalmente ajeno a las frustraciones experimentadas— algún componente suprarracional, aun mínimo, en especial en cuanto a la solución de controversias, abierto a ciudadanos y empresas. Se requiere construir, junto a algunas estratégicas cadenas globales de valor, un nuevo impulso a las plataformas regionales de ciencia, tecnología e innovación, desarrollando políticas comunes del conocimiento y un espacio educativo común. Finalmente, se requiere que el Mercosur ciudadano y el mecanismo de concertación política regional y su articulación con otros subregionales, y con la Celac se diseñen en base a la defensa de los bienes públicos regionales, y muy especialmente de la democracia, el Estado de derecho, la protección de los derechos humanos y los valores republicanos.
El diseño de alternativas políticas y económicas no puede basarse solo en ejercicios econométricos contrafácticos y de laboratorio, sin perjuicio de que las diversas perspectivas académicas pueden realizar aportes válidos, que deben siempre tenerse en cuenta. Además de los posibles márgenes comerciales que surjan “instantáneamente” de las proyecciones econométricas, debe tenerse en cuenta un mundo lleno de complejidades e incertidumbres, de distorsiones políticas, de distancias geográficas y culturales y de costos logísticos, de tiempos inherentes a la diplomacia y a la política también propios de la política comercial.
La integración regional y global no es, definitivamente, un asunto partidario o ideológico, como erróneamente se lo ha entendido en tiempos recientes (y podríamos decir no solo desde la izquierda).
Es un desafío de larga duración que enlaza la historia de nuestra región en los últimos doscientos años con los desafíos de la actual reestructuración regional a nivel global. Nos jugamos nuestra presencia o nuestra irrelevancia futura, tanto política como económica.
Enrique Martínez Larrechea
Referencias
Bartesaghi, Ignacio (2013) “La evolución del comercio intrarregional en el Mercosur”. En: Revista Espacio Industrial. Dossier económico. Marzo de 2013.
Caliendo, L., & Parro, F. (2010). Welfare gains from changing partners in a trade bloc: the case of Mercosur. New Developments in Computable General Equilibrium Analysis for Trade Policy (Frontiers of Economics and Globalization, Volume 7), Emerald Group Publishing Limited, 41-60.
Munyo, Ignacio (2016) “Bajarse del Mercosur”. El País, 7 de agosto de 2016.
Ramos, A. (2015). Informe Mercosur N° 20 (2014-2015) Segundo Semestre 2014-Primer Semestre 2015.
