Uruguay cuenta ya con una experiencia concreta en este sentido. El Fondo Nacional de Recursos (FNR) dispone de un régimen de declaración de conflictos de interés y exige su actualización a los médicos vinculados al organismo; además, una vez cumplido el plazo establecido, requiere que la declaración haya sido realizada antes del ingreso de solicitudes de cobertura firmadas por el médico. (3) El formulario del FNR contempla expresamente conflictos reales, potenciales o percibidos y plantea, entre otras preguntas, cómo podría ser percibida una situación por un tercero ajeno al ámbito profesional. Esta experiencia constituye un antecedente que debería aprovecharse al construir un régimen general para el SNIS.
La declaración, sin embargo, no basta. La experiencia internacional muestra que una política eficaz requiere evaluación, verificación y gestión posterior. (4) La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señala que muchos países cuentan con buenas regulaciones formales, pero presentan importantes déficits en la verificación de las declaraciones y en la resolución efectiva de los conflictos. Por eso creemos que la futura junta debería tener una función más amplia que la de recibir declaraciones: debería poder verificarlas, cruzarlas con información disponible sobre sociedades, proveedores y relaciones económicas, identificar situaciones de riesgo y establecer medidas proporcionales. La pregunta no debería ser solamente “¿declaró?”, sino también “¿qué significa ese interés para la decisión que debe tomar?”
Aquí encontramos un punto en el que creemos necesario revisar el proyecto: las disposiciones relativas a la llamada doble función médica. No consideramos conveniente que un médico quede impedido de participar en la gestión económica simplemente por continuar ejerciendo actividad clínica. La gestión sanitaria necesita conocimiento clínico; separar artificialmente ambas dimensiones puede privar a las instituciones de una competencia indispensable.
Lo que debe evitarse es algo diferente: que quien posee un interés económico relevante participe en una decisión de la cual puede beneficiarse. Para ello existen instrumentos menos restrictivos y, en muchos casos, más eficaces: declaración, evaluación, abstención y recusación en la decisión concreta. La experiencia de la OMS muestra que la existencia de un interés declarado no implica automáticamente la exclusión: según su naturaleza y magnitud puede determinarse participación plena, participación parcial o exclusión total.
Otro aspecto que consideramos acertado es la preocupación por la autorreferencia. Desde la práctica asistencial sabemos que derivar un paciente hacia una prestación de la cual el propio profesional obtiene un beneficio constituye una situación particularmente sensible. La regulación debe ser firme, pero también precisa, de manera que se sancione el beneficio indebido sin convertir en conflicto cualquier forma legítima de integración asistencial.
También creemos necesario revisar la respuesta penal. Compartimos que el ocultamiento deliberado de un conflicto, especialmente cuando se acompaña de beneficio económico o perjuicio para pacientes o instituciones, debe tener consecuencias severas. Pero no debería confundirse la existencia de un conflicto con su utilización fraudulenta. Una cosa es declarar un interés; otra, no declararlo; otra, intervenir pese a él; y otra, ocultarlo deliberadamente para obtener un beneficio. La respuesta jurídica debería guardar proporción con esas diferencias.
Existe, además, una dimensión que el proyecto debería ampliar: el conflicto de interés no se agota en la relación entre un decisor institucional y un proveedor. La relación entre la industria farmacéutica y los profesionales constituye un ejemplo bien documentado. Una revisión sistemática encontró evidencia de asociación entre las interacciones de médicos con compañías farmacéuticas y sus patrones de prescripción. (5) Otra revisión mostró que los vínculos financieros con la industria son frecuentes entre autores de guías clínicas: el 45% de los autores estudiados presentaba al menos un conflicto financiero y, entre los estudios que investigaron específicamente pagos no declarados, estos aparecían en el 32% de los autores. (6)
Esto no significa demonizar a la industria. La industria farmacéutica, de dispositivos y tecnología sanitaria es un actor indispensable para la investigación, la innovación y la asistencia. Precisamente por eso sus relaciones con médicos, investigadores, sociedades científicas e instituciones deben ser transparentes. Arnold Relman advertía ya en 1980 sobre el crecimiento de un “complejo médico-industrial” y sobre el riesgo de que intereses comerciales adquirieran una influencia indebida sobre las decisiones sanitarias. (7)
La experiencia estadounidense con el Physician Payments Sunshine Act muestra, sin embargo, otra enseñanza: hacer públicos los pagos y transferencias de valor es importante, pero la transparencia por sí sola no garantiza que los conflictos sean gestionados ni que cambien las conductas. (8) Por eso proponemos considerar un sistema nacional de declaración de relaciones económicas relevantes con la industria, acompañado de mecanismos de evaluación y no simplemente de publicación de datos.
Esta cuestión debería extenderse también, con las debidas cautelas, a otros actores que intervienen en la generación de decisiones sanitarias: sociedades científicas, investigación, educación médica continua y organizaciones de pacientes. No porque sus vínculos con empresas sean necesariamente impropios, sino porque quienes participan en decisiones que afectan la cobertura y utilización de tecnologías sanitarias deben poder mostrar con claridad cuáles son sus intereses y relaciones relevantes.
La judicialización del acceso a medicamentos merece una consideración particular. La experiencia latinoamericana demuestra que no puede interpretarse mediante una explicación única. La judicialización puede ser un instrumento legítimo para hacer efectivo el derecho a la salud, pero también puede generar presiones sobre los sistemas sanitarios y favorecer determinados intereses comerciales. Un estudio comparativo de Argentina, Brasil, Chile y Colombia identificó, entre los factores señalados por los actores entrevistados, la influencia del marketing farmacéutico sobre la valoración de necesidades y las prescripciones, así como relaciones entre la industria, prescriptores, organizaciones de pacientes y abogados. (9)
Este hallazgo no autoriza a afirmar que los amparos sean instrumentos de la industria ni que quienes participan en ellos actúen indebidamente. Sí justifica, en nuestra opinión, una pregunta que el futuro sistema de transparencia debería poder responder: ¿existen relaciones económicas relevantes detrás de determinados circuitos de prescripción y judicialización?
Por ello, una junta de estas características debería tener capacidad no solo para recibir declaraciones individuales, sino también para identificar patrones que merezcan ser examinados. Una concentración llamativa de determinadas prescripciones, solicitudes de cobertura, medicamentos y procesos judiciales no demuestra por sí misma una irregularidad; puede, sin embargo, constituir una señal para una auditoría.
Hay, además, un aspecto institucional que merece ser previsto. La junta que se crea tendrá facultades relevantes: podrá certificar la idoneidad para determinados cargos, imponer sanciones administrativas y comunicar a la Justicia hechos que considere eventualmente delictivos. Quienes integren un órgano con tales atribuciones estarán inevitablemente expuestos a controversias y eventualmente a acciones dirigidas contra ellos por decisiones adoptadas en el ejercicio de su función. El proyecto establece la integración y duración de los cargos, pero no precisa el régimen de dedicación y remuneración de sus integrantes ni establece un régimen específico de defensa jurídica. Para preservar su independencia y hacer posible que personas de reconocida solvencia acepten esa responsabilidad, debería establecerse un régimen adecuado de garantías de independencia y defensa jurídica. Esto no supone una inmunidad personal: la legislación uruguaya ofrece antecedentes, como la Jutep y el Banco Central del Uruguay, en los que la responsabilidad de los integrantes de órganos colegiados se acompaña de mecanismos que permiten dejar constancia del disentimiento y evitar la responsabilidad individual por decisiones que no compartieron. (10,11) Asimismo, debería asegurarse defensa jurídica institucional para quienes sean personalmente demandados por actuaciones legítimamente realizadas en ejercicio de sus funciones.
En definitiva, damos la bienvenida al proyecto de ley presentado por el senador Pedro Bordaberry porque instala en la agenda política un problema que durante demasiado tiempo fue tratado como una cuestión exclusivamente ética o individual. Nuestra propuesta no es debilitarlo, sino afinarlo y ampliarlo allí donde sea necesario.
Una buena política de conflictos de interés debería seguir una secuencia sencilla: declarar, evaluar, prevenir, gestionar, abstenerse cuando corresponda, verificar y sancionar cuando exista ocultamiento o utilización indebida del conflicto.
No todos los conflictos deben convertirse en delitos; pero tampoco debería ser posible ocultarlos sin consecuencias.
Por eso creemos que, más allá de los ajustes que el debate parlamentario pueda introducir en el texto presentado, ha llegado el momento de que el sistema político asuma finalmente la responsabilidad de aprobar una legislación integral sobre conflictos de interés en el ámbito sanitario. El proyecto del senador Bordaberry ofrece una oportunidad que Uruguay no debería desaprovechar.
Dr. Homero Bagnulo
Dr. Carlos Vivas
Referencias:
1. Bordaberry, P. Proyecto de ley: Prevención y sanción de conflictos de interés en el Sistema Nacional Integrado de Salud [Internet]. Montevideo: Vamos Uruguay; 2026 ago 11 [citado 2026 ago 19].
2. World Health Organization. Declaration of interests for WHO experts [Internet]. Geneva: WHO; 2014 [cited 2026 Aug 19].
3. Fondo Nacional de Recursos. Declaración de conflicto de intereses [Internet]. Montevideo: FNR; 2025 [citado 2026 ago 19].
4. Organisation for Economic Co-operation and Development. Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024. Paris: OECD Publishing; 2024.
5. Brax H, Fadlallah R, Al-Khaled L, Kahale LA, Nas H, El-Jardali F, et al. Association between physicians' interaction with pharmaceutical companies and their clinical practices: a systematic review and meta-analysis. PLoS One. 2017;12(4):e0175493.
6. Tabatabavakili S, Khan R, Scaffidi MA, Gimpaya N, Lightfoot D, Grover SC. Financial conflicts of interest in clinical practice guidelines: a systematic review. Mayo Clin Proc Innov Qual Outcomes. 2021;5(2):466-475.
7. Relman AS. The new medical-industrial complex. N Engl J Med. 1980;303(17):963-970.
8. Lexchin J, Fugh-Berman A. A ray of sunshine: transparency in physician-industry relationships is not enough. J Gen Intern Med. 2021;36(10):3194-3198.
9. Vargas-Peláez CM, Rover MRM, Soares L, Blatt CR, Mantel-Teeuwisse AK, Rossi FA, et al. Judicialization of access to medicines in four Latin American countries: a comparative qualitative analysis. Int J Equity Health. 2019;18:68.
10. Uruguay. Ley N.º 19.340: Creación de la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP). Montevideo: IMPO; 2015. Art. 10.
11. Uruguay. Ley N.º 16.696: Carta Orgánica del Banco Central del Uruguay. Montevideo: IMPO; 1995. Arts. 20-21.
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