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En la última campaña electoral, al candidato frenteamplista Yamandú Orsi le preguntaron muchas veces si planeaba subir los impuestos —al punto de “cansarlo”, según dijo entrevistado en un Desayunos Búsqueda — en caso de ser presidente y las respuestas fueron siempre las mismas: la presión fiscal ya es alta y, si hubiera cambios, serían solo “retoques”. También Gabriel Oddone, como su designado ministro de Economía, debió responder en varias ocasiones la misma pregunta, a la que dio similar contestación.
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La interrogante volvió al final de la conferencia de prensa en la que el lunes 19 el Poder Ejecutivo anunció un acuerdo por adeudos al Grupo Vía Central a raíz del proyecto del ferrocarril. Ante la pregunta de si en un contexto fiscal restrictivo como el que describe el gobierno “se mantiene la idea de no aumentar impuestos”, Oddone contestó: “Forma parte de la discusión que tenemos para resolver los temas fiscales. Yo diría que lo que se mantiene, por lo menos en la instancia del Ministerio de Economía (MEF), es no aumentar la presión fiscal. Lo que no quiere decir que no sea posible recurrir a cambios tributarios, pero con una presión tributaria que debería mantenerse al final del quinquenio”.
Como partes de la revisión impositiva en la que trabajan los colaboradores de Oddone están algunas exoneraciones y otros tratamientos fiscales especiales que implican resignación de recaudación, lo que en el argot de los impuestos y la fiscalidad se conoce como “gasto tributario”.
Hablando el miércoles 7 ante socios de la Cámara de Comercio Uruguay-Estados Unidos, el ministro dijo que el régimen que se canaliza a través de la Comisión de Aplicación (Comap) de la Ley de Promoción de Inversiones es el vehículo principal para los incentivos empresariales y marcó que suponen una resignación fiscal “de casi siete puntos” del Producto Interno Bruto (PIB). Según él, “hay enormes oportunidades de mejorar la capacidad de resignación de recursos para focalizarlos mejor, para dirigirlos a actividades o a negocios que tengan más impacto en el crecimiento, más impacto en el empleo”. El ministro entiende que, en los últimos 20 años, “simplemente por agregación, se ha ido acumulando un conjunto de beneficios que hoy” no se sabe qué “impacto” económico tienen. Puso como ejemplo que recientemente el régimen ha sido usado para la compra de vehículos de “alta gama”, lo que en su opinión no correspondería.
En un nuevo documento de trabajo elaborado por un funcionario de la Dirección General Impositiva (DGI) para el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) se comparan, a partir de la información oficial disponible, los niveles de gasto tributario de 18 países de la región: Uruguay está entre los primeros de la lista con un 6,8% del PIB.
Niveles y estructuras del gasto tributario
En el estudio realizado por Fernando Peláez se toma como insumo una base de datos del CIAT que registra un total de 17.488 ítems de gastos tributarios —que toman la forma de exenciones, subsidios, créditos, tasas preferenciales y aplazamientos de impuestos— en los informes más recientes de los países analizados.
“La identificación, cuantificación y publicación de los gastos tributarios son fundamentales para entender la magnitud de este fenómeno, los actores, sectores, regiones o actividades beneficiadas. Además, constituyen un componente clave en la evaluación de la relación costo-beneficio, que debe ser considerada por los responsables de las políticas públicas. Esto les permite determinar si los beneficios otorgados por estos mecanismos cumplen con los objetivos previstos y si justifican el sacrificio fiscal asociado”, fundamenta el autor.
“Favorecer a un conjunto de individuos, sectores, regiones o actividades económicas mediante una reducción de la carga tributaria puede ser económicamente equivalente a realizar una transferencia directa a través de una partida del gasto público presupuestal”, señala. Y agrega que las excepciones en el sistema tributario, sin embargo, además de reducir la capacidad recaudatoria, “alteran el equilibrio preexistente del sistema. Su impacto puede manifestarse de manera directa o indirecta, deseada o no prevista, afectando la redistribución de los ingresos, las decisiones de los agentes económicos y los costos de cumplimiento. A medida que el sistema tributario se torna más complejo, su transparencia se ve erosionada, dificultando tanto su gestión como su comprensión por parte de los contribuyentes”.
Peláez plantea como contexto que “muchos países de América Latina enfrentan la necesidad de mejorar la relación entre ingresos y gastos para reducir su déficit fiscal. En este escenario, la capacidad recaudatoria y la eficiencia del gasto público son factores prioritarios para lograr una sostenibilidad fiscal”.
El comparativo tiene limitaciones. Por un lado, los informes sobre gasto tributario de cada país muestran distintos niveles de apertura y no todos incluyen un inventario detallado; los de Brasil, Uruguay, Chile y Ecuador son los que presentan una mayor cantidad de medidas individualizadas (312, 187, 166 y 143, respectivamente). Por otro, la mayoría de los informes no incluyen todos los impuestos del país y, desde esa perspectiva, los más completos son los de Brasil, Argentina, Guatemala y Uruguay (con 15, 10, 10 y 9 en cada caso). En consideración a eso, el funcionario de la DGI aclara que los resultados de su análisis son “a modo de referencia”.
El gasto tributario que calculó para los últimos tres ejercicios disponibles (2021, 2022 y 2023 en el caso de Uruguay) fue, para el promedio de los 18 países analizados, de 4,0% del PIB.
Con un 7,7% del Producto, Colombia tuvo el mayor gasto fiscal asociado a tratamientos preferenciales, seguido por Uruguay (6,8%) y por Honduras (6,7%). En un escalón más abajo —de en torno a 5%— están Nicaragua, Brasil y Ecuador. Bolivia, en contrapartida, solamente tiene 0,6% de gasto tributario.
Por categorías impositivas
En el documento del CIAT se analizó el desglose del total del gasto tributario en relación con el PIB por categorías de impuestos. Para el promedio de los 18 países, más de la mitad —2,2% del PIB— corresponde a los tributos generales al consumo (el IVA, principalmente ); lo siguen en importancia los gravámenes a las rentas de las empresas (0,9%) y de las personas (0,5%).
En Uruguay, el equivalente a 3,0% del Producto es gasto tributario asociado a impuestos al consumo, 1,7% sobre los gravámenes a las ganancias empresariales, 0,6% a las rentas de las personas físicas, 0,1% por “impuestos selectivos”, y 1,5% a “otros”.
