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Desde el punto de vista de la calidad del diseño institucional, hay una distancia muy grande entre los gobiernos departamentales y el gobierno nacional
Las elecciones en países libres son una instancia especialísima. Es el momento en el que se maximiza el poder político de la ciudadanía. Por eso, suelen generar entusiasmo, expectativa e ilusión. En el caso de las elecciones departamentales y locales de Uruguay, el último hito de nuestro extenso ciclo electoral, esta regla se cumple menos: en términos generales, despiertan menos entusiasmo, menos expectativa, menos ilusión. Esta relativamente escasa emoción, desde mi punto de vista, guarda más relación con la calidad del juego (las reglas y prácticas) que con lo que está en juego (los cargos concretos en disputa).
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En Uruguay pasa lo mismo que en otros países de la región. Desde el punto de vista del desarrollo institucional, es decir, de la calidad del funcionamiento de la democracia, existe un fuerte contraste entre el nivel nacional y los otros niveles. No hace falta explicar la diferencia entre el plano nacional y el municipal. La política a nivel nacional tiene una tradición de casi doscientos años y, proceso de evolución cognitiva mediante, ha logrado un lugar destacado en términos de calidad en las mediciones internacionales habituales. En cambio, el tercer nivel de gobierno, que recibió un fuerte impulso en 2009 cuando se aprobó la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana (18.567), sigue en gestación y mostrando problemas. Todavía falta mucho. Según Antonio Cardarello y Ernesto Nieto, aunque los 125 municipios existentes concentran el 73% de la población del país, cubren solamente el 31% del territorio nacional.1
El segundo nivel de gobierno, es decir, el conjunto de 19 gobiernos departamentales, tiene otra solidez. Dicho sea de paso, por eso mismo, suele ser un obstáculo para el fortalecimiento de los gobiernos municipales. El origen de nuestras intendencias se remonta a los jefes políticos de los departamentos, definidos por el artículo 118 de la Constitución de 1830 como “agentes del Poder Ejecutivo”. Desde el punto de vista de la calidad del diseño institucional, hay una distancia muy grande entre los gobiernos departamentales y el gobierno nacional. La política en el segundo nivel de gobierno es menos competitiva y sus resultados más previsibles que la política a nivel nacional. Esto no es un defecto menor. La democracia funciona bien cuando hay incertidumbre. Los desenlaces demasiado previsibles, nos guste o no admitirlo, son un testimonio irrefutable de déficit de calidad democrática.
Hay que asumirlo, y tratar de corregirlo, de una buena vez. En las elecciones departamentales el resultado más probable es la reelección del intendente y de su partido. Lo habitual, en todo el país, es que el oficialismo sea el claro favorito. Esto es independiente de la calidad de la gestión realizada. Alcanza una cifra para ilustrar este problema. La tasa de reelección de los intendentes desde que se separaron en el tiempo las elecciones nacionales de las departamentales (1997) es altísima (62,5%).2 Esto, además, es independiente del partido político y de su signo ideológico. Ocurre en Montevideo y Canelones con el Frente Amplio, en Rivera con el Partido Colorado, y en muchos departamentos del interior del país con el Partido Nacional. La reforma electoral de 1997, al desvincular ambos niveles (el nacional y el departamental), agudizó los problemas preexistentes. Cuando el oficialismo es favorito la cancha está en bajada. Hay algo que no funciona bien. Esto no debe ser leído como una crítica a las personas. Lo habitual es que quienes ocupan los cargos de gobierno en el poder ejecutivo departamental sean buenos vecinos, con alta vocación de servicio. Cada uno de ellos (y/o del partido al que pertenece y representa) tiene hondas raíces en su territorio. Lo que debe ser objeto de una revisión profunda es el diseño institucional de los gobiernos departamentales. En esencia, el problema es simple: el poder ejecutivo departamental concentra demasiado poder y es muy difícil establecer mecanismos de rendición de cuenta exigentes.
En este sentido existe un alto nivel de acuerdo en mi profesión. Pero también coinciden con esta percepción algunos de los principales referentes de la política nacional. En el libro Politólogos… ¿para qué?, que publicamos el año pasado con Cecilia Rocha, recogimos testimonios categóricos sobre este tema.3 Luis Alberto Lacalle Herrera dijo que los intendentes son “señores feudales” y manifestó su preferencia por juntas departamentales electas por representación proporcional (pp. 343-344). José Mujica coincidió: “Estamos con una idea primitiva, es medio feudal. Sobre todo en el interior. En las sociedades del interior, el intendente representa al Estado. Es fatal” (p. 435). Y agregó: “Hay que generar contrapesos” al poder del intendente para poder controlarlos mejor. Julio María Sanguinetti fue menos contundente, pero afirmó que probablemente “en los gobiernos departamentales habría que buscar alguna flexibilización mayor”. “La mayoría absoluta no sé si tiene sentido”, agregó. (p. 474). Pablo Mieres fue más enfático: “Sin duda, tiene que haber representación proporcional en las juntas departamentales. No sé por qué no hay segunda vuelta en los gobiernos departamentales. El régimen electoral nacional es más virtuoso que el departamental (...)”. (p. 409).
A pesar de sus defectos, que los tiene, a nivel nacional la democracia uruguaya brilla, especialmente cuando la comparamos con los países de la región. Pero esto no debe hacernos perder de vista todo el camino que falta recorrer para darle más poder a la ciudadanía en el segundo y el tercer nivel de gobierno. Más temprano que tarde habrá que reformar la Constitución para potenciar los mecanismos de rendición de cuentas a nivel departamental y generar sistemas políticos subnacionales más competitivos. Debemos llegar a ese momento habiendo discutido entre todos, como en tantos otros momentos, la naturaleza de los problemas y las alternativas de reforma políticamente viables.
1 Cardarello, Antonio y Ernesto Nieto (2023), “Los desafíos de la democracia subnacional en Uruguay”, en Adolfo Garcé y Fernando Boidi (coords.), La democracia uruguaya ante el espejo, Montevideo: Planeta.
2 Cardarello, Antonio y Ernesto Nieto (2023), “Los desafíos de la democracia subnacional en Uruguay”, en Adolfo Garcé y Fernando Boidi (coords.), La democracia uruguaya ante el espejo, Montevideo: Planeta.
3 Garcé, Adolfo y Cecilia Rocha-Carpiuc (2024). Politólogos… ¿para qué?, Montevideo: Penguin Random House. Guido Manini Ríos fue el único de los cinco líderes entrevistados que se mostró poco alarmado por este tema.