El siglo que va de 1830 a 1930 fue el de la gran expansión del ferrocarril en el mundo, expansión que se frenó con la Gran Depresión y sus consecuencias. El primer ferrocarril uruguayo se comenzó a construir en 1867, hace 146 años, y se inauguró en 1869. Desde entonces hasta 1930 se construyeron aproximadamente 2.500 kilómetros de vías. Desde 1930 hasta 1949, fecha de la estatización de toda la red (como parte del pago de la deuda de Gran Bretaña con Uruguay generada durante la II Guerra Mundial), se construyeron 500 kilómetros adicionales, hasta llegar a los 3.000 kilómetros. En ese período la red siguió ampliándose, pero el ritmo de su desarrollo cayó más de un tercio. De allí en adelante dejó de crecer, y luego comenzó a reducirse; en 2012 tenía cerca de 1.600 kilómetros (y una velocidad promedio de circulación de 20 a 25 km/h). Entre 1949 y 2012 la extensión de la red se contrajo a poco más de la mitad.
El desarrollo ferroviario uruguayo tuvo desde el principio algunas características estables y algunos problemas persistentes. Las limitaciones de la oferta de capital local hicieron que ese desarrollo se basara en capital externo, vía préstamos y/o inversiones directas. La Ley de Trazado General de Ferrocarriles de 1884 brindó una garantía de utilidades por kilómetro. Esto, según varios analistas, hizo que trazados de menos costo por kilómetro (evitando puentes y terraplenes), pero con más curvas y más longitud final, produjeran más ganancias para los inversores. Estos trazados también llevaron a velocidades de circulación más bajas, más desgaste de materiales y mayor consumo de combustible. Los críticos también han señalado continuos déficits de mantenimiento de las vías y del material rodante desde fechas muy tempranas.
El presente
Hoy, en 2013, la economía y las exportaciones han crecido significativamente durante la última década, incluyendo rubros importantes para el transporte ferroviario (como el arroz). Pero la carga transportada está cayendo: en 2010, 11% menos que en 2009, 15% menos que en 2008. Esta caída se debería al deterioro de las vías y al envejecimiento del parque locomotor. Por las mismas razones se esperaban nuevos descensos para 2011 y 2012.
Altos funcionarios han señalado en los últimos meses serias dificultades de distintas naturalezas: un “atraso tecnológico significativo”; un cuerpo de funcionarios (con algo más de 1.000 trabajadores) sobredimensionado y con promedio de edad “bastante avanzado”, incluyendo el de los trabajadores con tareas que implican esfuerzo físico; problemas de gestión y organización interna (que complican hasta los trámites jubilatorios); problemas con los municipios (con los que se discuten los impuestos que las extensas propiedades de AFE deberían, o no, pagar).
El resultado de todos estos problemas es un déficit de más de la mitad del gasto anual, déficit que debe ser cubierto con subsidios. En 2011 el subsidio fue de unos 430 millones de pesos; los ingresos de AFE fueron significativamente menores, algo más de 300 millones. Si todo sigue como está los problemas y los déficits seguirán aumentando.
En resumen: historia y presente muestran una trayectoria en forma de parábola, con una red cuyo momento de mayor extensión fue alcanzado a mediados del siglo pasado, aunque su momento de funcionamiento más eficiente casi seguramente ocurrió antes de esa fecha. Desde entonces el transporte ferroviario está declinando, sus problemas son graves y se acentúan, y las perspectivas, en las circunstancias actuales, son francamente negativas.
El presidente Mujica sostuvo desde antes de asumir la Presidencia que es necesario mejorar el servicio ferroviario, y que ése sería un “objetivo central” de su gobierno. Para superar los problemas, según declaraciones de principios de junio de Jorge Setelich, presidente de AFE, se necesitaría una inversión de al menos 820 millones de dólares (y con planes más ambiciosos, hasta casi 1.500 millones). Buscando capital externo, como en el pasado, se consideró una asociación con una empresa vasca que finalmente fue descartada. Ahora, a mediados de 2013, la alternativa que está siendo considerada involucra capital chino.
El 29 de mayo, hacia el final de la gira que lo llevó a China y otros países, el presidente dijo a Búsqueda (30 de mayo de 2013): “Ahora todo depende de nosotros. En 30, 45 días tenemos que tomar decisiones. Nos ofrecen hacer las obras… y está la financiación. Estamos hablando de entre 300 y 400 millones de dólares para el ferrocarril (…). Ahora habrá que decidir si nos endeudamos con ellos [China] o buscamos otro camino e incluso habrá que evaluar de mandar un proyecto de ley”. El canciller Almagro, embajador en China entre 2007 y 2010, se mostró entusiasta: “Nos vamos con lo que vinimos a buscar”.
Ya pasaron 30 días, aún no hay definiciones, y no todos los interesados comparten el entusiasmo del canciller. A principios de mayo el secretario general de la Unión Ferroviaria, Ricardo Cajigas, había dicho: “Las propuestas chinas (…) nos parecieron desastrosas (…) es un planteo privatizador” (“El País”, 2 de mayo de 2013).
Las opciones: ¿más ferrocarril o más carreteras? ¿Con capital chino?
Según la encuesta de Cifra de principios de junio los uruguayos comparten las preocupaciones del presidente, aunque las opiniones están divididas. Ante la alternativa de invertir dinero “para recuperar el ferrocarril” o para “mejorar las rutas”, una mayoría relativa (43%) opta por el ferrocarril, y el 38% prefiere las rutas; el 16% opina que se debería invertir en las dos opciones por igual, y apenas un 3% no se pronuncia. Con diferentes énfasis, los que tienen menos de treinta años (53%), los adultos jóvenes, de 30 a 44 años (45%), los residentes en el interior del país (44%), los de menores ingresos (43%) y los menos educados (41%) prefieren invertir en mejorar las rutas; no están de acuerdo con el presidente. Pero todos los demás grupos (45 y más años, montevideanos, ingresos medio-bajos y superiores, educación secundaria o terciaria), como el presidente, optan por el ferrocarril. La mayoría absoluta de los que votarían al FA (53%) opinan como el presidente, y mayorías relativas (pero robustas) entre los que votarían a blancos o colorados se pronuncian en el sentido contrario, a favor de mejorar las rutas (Cuadro 1).
Si el país va a invertir para recuperar el ferrocarril, la posibilidad de hacerlo vía “un acuerdo con China” recibe un apoyo masivo en todos los grandes grupos de la población. Al menos las dos terceras partes de los uruguayos de cada uno de todos los grandes grupos ya mencionados (según edad, lugar de residencia, ingresos, educación, intención de voto) aprueban un acuerdo con China con ese propósito (Cuadro 2).
Interpretando resultados y climas de opinión
Los resultados anteriores muestran las preferencias de los uruguayos en ausencia de un debate nacional significativo sobre estos temas. Un eventual debate de esas características podría modificar (al menos parcialmente) esos juicios: por ejemplo, alineando las opiniones más estrechamente con los pronunciamientos partidarios.
La aprobación de la “vía china” significa que a la gran mayoría de los uruguayos les parece bien que el capital y/o know how empleados en la recuperación ferroviaria sea de origen chino. No implica un pronunciamiento sobre los detalles de las propuestas que hoy estarían en discusión. El responsable de evaluar esos detalles y la “letra chica” del acuerdo es el propio gobierno. Salvo en presencia de un debate extendido en el que se presenten argumentos sólidos en contrario, la población apoyará la opción china del gobierno.
Aún sin considerar las dificultades que resultan de la ausencia de un debate nacional al respecto, la inclinación a otorgar preferencia al ferrocarril o a las rutas probablemente expresa algo más que un juicio sobre cuál de los dos caminos sería mejor, en principio, para el país. Es probable que para muchos no se trate sólo de un juicio sobre potencialidades abstractas, sino una reflexión sobre la historia uruguaya y sus problemas específicos. Parte de los que optan por las rutas en realidad pueden pensar que “en teoría” la solución ferroviaria es la mejor, pero que la práctica enseña que entre nosotros, a largo plazo, es difícil o imposible que ese óptimo teórico realmente funcione. En esas condiciones la opción por las rutas sería el mal menor: más que maximizar ventajas, minimiza pérdidas. La pregunta aquí sería: teniendo en cuenta todo lo que ha pasado hasta hoy, con gobiernos de todos los colores, ¿realmente queremos más AFE?
Si esto es así, es posible que para una proporción no desdeñable de los uruguayos lo que está en juego no sea darle prioridad al desarrollo del ferrocarril o al transporte carretero, sino más bien nuestra capacidad (la de los gobiernos que votamos) de detener y revertir el declive uruguayo. La parábola del ferrocarril es en realidad un símbolo bastante claro de ese declive. El crecimiento económico de la última década ha quitado del primer plano la frustración de ese declive, pero no la ha borrado. Sigue estando en nuestra memoria, sólo que por ahora está escondida, en la penumbra. Si las circunstancias son apropiadas, renacerá, tal vez más virulentamente.
Algo similar podría decirse sobre Pluna. Si la solución que hoy se propone para ella realmente se implementa, su destino puede ser un adelanto (tal vez más limitado, con costos directos e indirectos menores) de los dilemas ferroviarios de hoy. Es posible que a la larga estos dos temas, juntos, tengan mucho más impacto sobre la sociedad, la economía y la política uruguayas que lo que hoy imaginamos.
