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Como cualquier prestamista racional, previo a aprobar un crédito para sus miembros, el Banco Mundial (BM) evalúa el contexto macroeconómico, político, social y hasta medioambiental, además de otros aspectos específicos; quiere tener claras las chances de que el dinero cumpla con su propósito y de que sea repagado. Con el impacto del Covid-19, las valoraciones referidas a Uruguay —y a muchos otros países— y los riesgos asociados a los últimos préstamos aprobados desmejoraron notoriamente. El peligro uruguayo es que la recesión sea profunda y larga. La recuperación debería venir acompañada de varias reformas, algunas ya en la agenda del gobierno de Luis Lacalle Pou, como la introducción de “arreglos institucionales” que permitan superar la “persistente postura procíclica” del gasto público o la abolición de regulaciones “obsoletas” que, por ejemplo, dificultan el registro de nuevas empresas.
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El Directorio de ese organismo financiero multilateral aprobó la semana pasada una línea de US$ 400 millones que le permitirá al país “sostener políticas que protegen a las familias, trabajadores y empresas más afectados” por la pandemia, y “contribuirá a promover una recuperación económica sostenible”, señaló en un comunicado. El préstamo será reembolsable en 12 años, con cuatro de gracia. Pocas semanas antes había votado otro —de US$ 20 millones— para financiar la compra de productos para el diagnóstico y el tratamiento de pacientes con coronavirus. En los documentos referidos a ese crédito señala que evalúa el “riesgo general” de esa operación como “considerable”, principalmente debido a factores macroeconómicos y fiduciarios. La graduación de riesgos que utiliza el organismo es “bajo”, “moderado”, “considerable” y “alto”.
Al referirse a las necesidades y fuentes de fondeo que utilizará el gobierno uruguayo, el BM detalla que le prestará US$ 400 millones este año y otros US$ 250 millones en 2021; para 2022 no figuran desembolsos. Su organismo hermano, el Fondo Monetario Internacional, no daría créditos al país en ninguno de esos años.
Riesgos.
Desde el punto de vista económico “existen riesgos e incertidumbre con respecto a los impactos de la pandemia de Covid-19 y las medidas actuales que se están implementando para contener el brote. Es probable que haya impactos negativos duraderos en los mercados financieros, la actividad económica, los precios de los productos básicos, las cadenas de suministro y una desaceleración considerable en la economía mundial y los socios comerciales importantes de Uruguay”, sostiene el BM en el documento relacionado con el crédito para equipamiento médico. Eso puede derivar en un menor crecimiento económico del país, en un “aumento del desempleo y un deterioro de las cuentas fiscales”, con lo cual las finanzas del Sistema Nacional Integrado de Salud “se ven y se verán cada vez más afectadas a corto y mediano plazo”. Para mitigar ese riesgo el gobierno implementó varias medidas, que incluyen: la formación de una comisión de asesores económicos de la Junta Nacional de Salud para analizar el impacto económico de la pandemia en el sector de la salud; la creación de un Fondo de Solidaridad para responder al Covid-19; la solicitud de apoyo técnico y financiero por parte de distintos donantes u organismos prestamistas (incluido el propio BM) para proporcionar una respuesta coordinada, repasa. “El riesgo residual después de estas medidas de mitigación se califica como considerable”.
Otra luz amarilla identificada por el organismo es desde el punto de vista fiduciario. Sobre esto, afirma que el riesgo “clave” en proyectos específicos que se financian con procedimientos de desembolso rápidos y simplificados es “la adquisición fallida debido a demoras y problemas en la provisión de suministros médicos y otros bienes necesarios para abordar las necesidades de salud de la población durante la pandemia, o la inflación de los costos a raíz del aumento de la demanda”. Estos riesgos se mitigarán —señala— mediante adquisiciones a través de agencias de Naciones Unidas; la inclusión de la distribución, como servicios relacionados en los contratos o tercerizar servicios logísticos; mediante la publicación de todos los procesos en la web de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado; y la contratación de una entidad de auditoría técnica de terceros para reforzar la revisión posterior a la adquisición del BM, si es necesario. Como riesgos adicionales menciona, además, la inelegibilidad de los gastos retroactivos, la disponibilidad de fondos insuficiente o inoportuna y los “procesos de control interno deficientes”. Estos se intentarán mitigar proporcionando un “apoyo de implementación mejorado” a través de personas adicionales, a la vez que se adoptarán procedimientos de control interno específicos para la entrega de servicios y equipos. También se preparará un “manual de operaciones” del proyecto y se auditarán y publicarán sus estados financieros.
Existe, finalmente, un riesgo asociado con la identificación de gastos no elegibles a través de la auditoría financiera única y el hecho de que esta verificación final se presentará al BM seis meses después del cierre del proyecto. Como para las anteriores situaciones, también están previstas acciones de mitigación.
Recesión, desempleo y pobreza.
Como “contexto del país”, el BM repasa en los documentos vinculados a los dos nuevos préstamos que el Producto Bruto Interno (PBI) por habitante creció 153% a precios de paridad de compra entre 2002 y 2019, “más que la mayoría de los países pares”. Sin embargo, en los últimos años la economía uruguaya sufrió a causa de shocks externos, en particular, la “caída de los precios de los productos básicos, varios eventos climáticos y recesiones en Argentina y Brasil”. El crecimiento se desaceleró de 4,6% en 2013 a 0,2% en 2019, lo que “debilitó” el mercado de trabajo.
Además, ahora los efectos del brote de Covid-19 “inmediatamente comenzaron a permear”, lo que desencadenó una “caída dramática en la actividad” económica y aumentó la presión sobre el mercado laboral. Y aunque las exportaciones comenzaron a recuperarse en marzo y abril pasado, en línea con el repunte industrial en China, fueron 23% y 30% menores que en los mismos meses de 2019.
“Se proyecta que la economía entrará en recesión en 2020 por primera vez en dos décadas, debido al impacto económico de Covid-19, y que aumente el desempleo y la pobreza”. El turismo se verá “particularmente afectado en 2020 y se recuperará ligeramente en 2021, debido a la persistente percepción de los riesgos asociados con la pandemia, a las restricciones (parciales) a los viajes y a la “lenta recuperación proyectada de Argentina”. La agricultura “también se ha visto afectada por la menor demanda externa”, aunque “probablemente, se recuperará más rápidamente”, estima el organismo basado en los “signos” de repunte económico de China. Es esperable —dice— que la industria gane dinamismo a medida que se levanten las restricciones (frente a la pandemia) y la economía de Brasil se fortalezca en el mediano plazo. Por el contrario, el impacto se sentirá fuertemente” en el comercio (excepto en supermercados y farmacias), así como en las actividades culturales y recreativas.
El marco de políticas es “adecuado”, pero hay un riesgo macroeconómico “considerable”, indica el BM en el documento para el préstamo por US$ 400 millones. Allí incluyó algunas proyecciones para este año y los dos siguientes (ver cuadro): el PBI de Uruguay se contraerá 3,7% en 2020, pero rebotará 4,6% en 2021 y crecerá otro 3,5% en 2022. El déficit fiscal trepará a 6,9% este año, aunque luego bajará (a 4,8% y 3,7%), con niveles de endeudamiento del sector público no financiero siempre cercanos a 70% del PBI.
Reformas ambiciosas.
La aceleración esperada en las inversiones en infraestructura vinculadas a la construcción de la segunda planta de UPM en el país “ofrece el potencial para impulsar la recuperación en la segunda mitad de 2020. Más allá de ese proyecto de inversión único”, una vez que la crisis derivada del Covid-19 se atenúe, se deberá encarar el “ambicioso programa de reformas a mediano plazo anunciado por las nuevas autoridades”, sostiene el BM.
“En el centro de este programa de reformas se encuentra el compromiso de revertir la tendencia de déficit fiscales y deuda pública en aumento. El brote de Covid-19 demuestra la importancia de una posición fiscal fuerte para responder a los shocks, ya que la erosión del espacio fiscal en los últimos años limitó el alcance de las medidas contracíclicas en respuesta a la pandemia”. Para el organismo, existe “margen para eliminar las exenciones o tasas diferenciales en el IVA”, así como algunas ventajas tributarias a las empresas que, juntas, podrían producir ingresos fiscales equivalentes a dos puntos del PBI. Además de aumentar los ingresos, según el organismo ese tipo de medidas mejorarían la eficiencia y progresividad en el régimen impositivo.
Y en otro pasaje del documento subraya que la operación de crédito “también complementa los esfuerzos de las autoridades para salvaguardar el acceso a los mercados externos de capital en términos razonables”, algo que la crisis de Covid-19 hizo “más desafiante para las economías emergentes, incluido Uruguay”, aun siendo calificado por las agencias evaluadoras como investment grade.
Por otro lado, el BM ve espacio para mejorar en cuanto al marco para los negocios. “A pesar de los esfuerzos de reforma en los últimos años, el entorno regulatorio de Uruguay aún está rezagado respecto de sus pares en términos de facilitar el establecimiento de nuevas empresas y su crecimiento. Avanzar en esta área será fundamental para una recuperación dinámica y duradera después de la crisis. El entorno regulatorio de Uruguay no es propicio para la entrada y el establecimiento de nuevas empresas, ya sean nacionales o extranjeras, una de las principales limitaciones para una mayor integración de Uruguay en la economía global. El proceso de registro de empresas es uno de los más caros a nivel mundial, ya que requiere un costo equivalente al 24,1% del ingreso per cápita en comparación con el 5% en Argentina (a pesar del mayor ingreso per cápita de Uruguay), 3,9% en España y 0,7% en Australia. La complejidad del registro de empresas en Uruguay puede atribuirse a la persistencia de requisitos obsoletos, como el uso obligatorio de costosos servicios notariales”, sentencia el organismo multilateral. Reconoce como un paso positivo la creación, a fines del año pasado, de la figura de “sociedades anónimas simplificadas” y el compromiso del nuevo gobierno de poner en funcionamiento su inscripción en línea, junto con otras reformas, como un registro de garantías “moderno (en línea) que abordaría el importante desafío de las instituciones financieras reacias a aceptar bienes muebles” como respaldo.
“El principal riesgo para la operación se relaciona con que Uruguay experimente una recesión económica más profunda y prolongada de lo previsto debido a la pandemia de Covid-19”. Para el BM, eso haría más difícil al gobierno “embarcarse en su ambicioso programa de reformas estructurales o al menos retrasaría su avance, lo que perjudicaría la capacidad de lograr los resultados esperados” con los préstamos.
