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Como apoyo del Estado, el sector productivo uruguayo se beneficia a través de distintos instrumentos, desde exoneraciones fiscales y aportes patronales a la seguridad social hasta la devolución de tributos a la exportación, la protección arancelaria, los subsidios, los créditos en condiciones preferenciales, programas e incentivos a la capacitación, entre otros. Algunos implican la movilización directa de fondos presupuestales, mientras que otros tienen una naturaleza diferente. Según una consultoría hecha por la oficina de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) en Montevideo, involucran una “gran magnitud de recursos”, lo que amerita una “revisión sistemática” de los estímulos, evaluando en particular el impacto de cada uno en la generación de empleo y la inversión.
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En concreto, conforme con el estudio, fechado este año, en 2017 los incentivos al sector productivo alcanzaron los US$ 2.414 millones, un monto equivalente a 19,6% de la recaudación de la Dirección General Impositiva (DGI) y 4,1% del Producto Bruto Interno (PBI).
La consultoría, realizada por Martín Lavalleja y Federico Scalese, recibió comentarios de Gabriel Papa y Ana Inés Morató, asesores del Ministerio de Economía y Finanzas.
Al descomponer ese monto por tipo de apoyo, los consultores advirtieron que existe una “fuerte concentración” en exoneraciones, devoluciones de impuestos a las exportaciones y aportes patronales a la seguridad social.
Si se analiza el destino de los incentivos por sector de actividad, cerca de la mitad se dirigieron a dos en particular: 22% a la industria manufacturera y 23% a las “Actividades primarias”. A su vez, en relación al Valor Agregado Bruto (VAB) de cada sector este último –con el agro como principal exponente– es el que recibe mayores estímulos relativos, equivalentes al 17% de su VAB. Esta cifra representa más del doble de los beneficios a los rubros que le siguen en importancia.
Desde otra perspectiva, los consultores compararon la asignación de los incentivos respecto a la distribución de ocupados privados por sector. De esta manera, las “Actividades primarias” capturan el 23% de los apoyos totales, mientras que emplea al 12% de los ocupados privados. La industria, que ocupa al 13% de todos los trabajadores empleados en la economía, recibe el 22% de los estímulos. En el otro extremo, el comercio, que emplea a algo más de la quinta parte (22%) de los ocupados privados totales, recibe “solamente el 9% de los apoyos”, a la vez que el sector “Servicios personales y hogares con servicio doméstico” (13% de los ocupados) se beneficia con el 1%.
Lo que resigna el Estado de recaudar por conceder exoneraciones impositivas se denomina “gasto tributario” y es calculado anualmente por la DGI; el último dato informado corresponde a 2018. Los consultores de la Cepal señalan que “Uruguay ha avanzado en la medición oficial y periódica del gasto tributario, aunque resta avanzar en la medición de la efectividad de las diversas exoneraciones para cumplir con los objetivos para las cuales fueron creadas. Entendiendo que una política de incentivos fiscales será costo-efectiva si los beneficios que produce –tanto económicos como sociales y ambientales– superan a los costos que genera, los cuales incluyen desde el costo fiscal por la pérdida de recaudación hasta efectos en la eficiencia, equidad y transparencia”.
Estructura de incentivos
El estudio agrega que en los últimos 15 años se realizaron algunas modificaciones en la estructura de incentivos que modificaron la magnitud de las exoneraciones, alterando su composición. Pone como ejemplo el Decreto 455/007, que introdujo cambios a la ley de promoción de las inversiones de 2007, que aumentaron los alivios fiscales, así como la Ley 18.795, de 2011, que estimuló la construcción de viviendas (bajo el régimen originalmente llamado de promoción de la vivienda de interés social).
Uruguay se destaca en América Latina como el país con el gasto tributario más alto como porcentaje del PBI, compuesto en un 77% por exclusiones o exenciones, indica la consultoría, citando otra investigación anterior elaborada a instancias de la Cepal (Búsqueda Nº 2.039). En concreto, en 2017 el Estado uruguayo deja de recaudar US$ 1.672 millones por exenciones identificadas como incentivos a la producción; esa cifra está compuesta por US$ 679 millones correspondientes al Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (40,6%), US$ 665 millones de Impuesto al Patrimonio (39,8%), US$ 226 millones de Impuesto al Valor Agregado (13,5%), US$ 72 millones de Impuesto a las Rentas de los No Residentes (4,3%), US$ 24 millones por el Impuesto Específico Interno (1,4%) y US$ 6 millones por el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (0,4%).
Otra mirada a la estructura de los recursos destinados a los incentivos puede hacerse clasificando cuál es su propósito. Desde esta perspectiva, dos terceras partes (67%) apuntan a fomentar la inversión, otro 13% a estimular las exportaciones y 9% a fomentar la contratación de personal, por ejemplo mediante exoneraciones de aportes jubilatorios o programas de empleo juvenil.
Al comentar las recomendaciones que surgen de la experiencia internacional, los consultores apuntan –entre otros aspectos– que entre “los países de América Latina, y Uruguay no es la excepción, está muy extendido el uso de exenciones, devoluciones de impuestos y tasas diferenciales, las cuales se aplican sobre la renta obtenida a partir de determinadas actividades, por lo que se traducen en incentivos relacionados con las utilidades que obtienen las empresas y no tanto con el costo efectivo de la inversión. Por esta razón, en la literatura se plantea que otros mecanismos como las deducciones, créditos tributarios y diferimientos impositivos son más apropiados, ya que están más relacionados con el costo de la inversión”.
