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Impuestos y gastos sociales mejoraron la equidad de ingresos, pero algunos beneficiaron principalmente a hogares “ricos”
“Todavía hay espacio” para lograr una mayor efectividad de algunas transferencias directas, según un documento de trabajo del Banco Mundial que analizó la política fiscal uruguaya y sus efectos redistributivos
El gasto social puede mejorar su efectividad, según el BM. Foto: Nicolás Der Agopián / Búsqueda
Uruguay muestra un “pacto social fuerte”, al menos en parte, debido a políticas fiscales que se enfocan en la redistribución. En ese sentido, favorecen la equidad los impuestos como los que gravan las rentas personales y las transferencias directas —las alimentarias, las asignaciones familiares del Plan de Equidad y las pensiones no contributivas, en particular—, así como la educación, salvo el nivel universitario. Eso concluye un análisis presentado en estos días como documento de trabajo del Banco Mundial (BM).
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Los investigadores utilizaron la metodología conocida como “compromiso con la equidad”, que evalúa los cambios en el valor de los indicadores de bienestar bajo dos escenarios: uno que asigna a los hogares un ingreso que estaría disponible en ausencia total de intervenciones fiscales (“ingreso prefiscal”), y otro computando el efecto de las políticas sociales en el ingreso. A partir de información de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística de 2017, el estudio constató que tanto la pobreza como la desigualdad de ingresos en Uruguay disminuyeron como resultado de la política fiscal aplicada, en especial al expresar en valores monetarios el gasto público en salud y educación (transferencias “en especie”). De todos modos, hubo un impacto positivo más fuerte en términos de equidad con las políticas aplicadas en 2009 que en 2017.
Los autores —Marisa Buchelli, de la Facultad de Ciencias Sociales, Gabriel Lara y Diego Tuzman, ambos del BM— señalan que “Uruguay se destaca en la región como una de las economías “más igualitarias, y las políticas fiscales contribuyen a ese resultado”.
Se entiende que los impuestos o los gastos realizados por el Estado son “progresivos” cuando contribuyen a abatir la desigualdad social. Entre los programas evaluados desde esta perspectiva en el estudio, las transferencias de alimentos, el Plan de Equidad y las pensiones no contributivas están entre los más progresivos, en línea con su concepción. Otras transferencias directas también lo son, pese a que no fueron especialmente diseñadas con fines redistributivos, como los subsidios por enfermedad o desempleo. Los autores observan que las transferencias directas son “más eficientes” para reducir la pobreza, aunque “todavía hay espacio para mejorar su efectividad”.
Impuestos y gasto
El estudio se basó en un enfoque contable que como punto de partida toma los ingresos de las personas antes de impuestos directos y los beneficios de las políticas sociales (“gasto social”); también computa las pasividades contributivas y se restan los aportes a la seguridad social.
En 2017, los impuestos y las contribuciones a la seguridad social representaron el 30% del Producto Bruto Interno (PBI); más de un tercio de estos ingresos fiscales provino de tributos, como el IVA, que recaen sobre toda la población sin discriminar por su nivel de ingresos o riqueza (“indirectos”). Por su lado, el gasto social, definido en el estudio como la suma de las pasividades contributivas, las transferencias directas, la educación y la atención de la salud (en parte financiado por los aportes al Fondo Nacional de Salud), fue 20,3% del PBI.
Conforme con el análisis, los impuestos directos los pagan principalmente las personas más “ricas” (el 20% superior de la distribución carga con más del 80% del total).
Las transferencias directas muestran mayor incidencia entre los más pobres: los dos quintiles de hogares de menores ingresos recibe casi el 50% de su monto total y el quintil más rico se apropia del 7% de este tipo de desembolsos. Dentro de dichas transferencias, las asignaciones familiares entregadas a los beneficiarios del Plan de Equidad llegan principalmente al primer (70%) y segundo quintil (más de 20%). Las pasividades no contributivas se distribuyen de manera similar, aunque también benefician en parte al tercer quintil de ingresos. Los alimentos y otras transferencias directas se distribuyen de manera más equitativa entre los diferentes quintiles, aunque casi el 40% del total se dirige hacia los más “pobres”. El beneficio del gasto en salud se reparte casi uniformemente entre los quintiles. La educación se dirige sobre todo a los sectores sociales más pobres, aunque contiene disparidades según el nivel educativo: casi el 75% del gasto en “cuidado infantil” va a los dos quintiles inferiores, mientras que los recursos para la enseñanza terciaria son captados principalmente por los quintiles más altos (más del 60% del gasto se lo apropia el 40% superior de la distribución).
Regiones y tipo de hogar
Los investigadores apuntan que evaluar los programas públicos con enfoque social más allá de los ingresos de los hogares permite un alcance complementario, especialmente cuando se trata de identificar el apoyo focalizado a los sectores más vulnerables en un país “relativamente igualitario” como Uruguay. Desde esta perspectiva, tuvieron en cuenta las regiones geográficas y la constitución de los hogares, según ciertas características.
Para simplificar el análisis, calcularon la incidencia en la participación (aportes o beneficios recibidos) ajustada por población; la diferencia es positiva siempre que un grupo pague (o reciba) más de lo que implicaría una distribución uniforme.
Al considerar las regiones, los impuestos directos los pagan las zonas más ricas (Montevideo) y las transferencias directas se enfocan en los más pobres. En cuanto a las transferencias, las asignaciones familiares del Plan de Equidad y las pensiones no contributivas en Artigas, Rivera y Cerro Largo son 70% y 85% superiores a su contribución, respectivamente, mientras que los alimentos y otras transferencias directas están más focalizados en la capital. Montevideo concentra una alta proporción del gasto en educación terciaria y una porción menor de los otros niveles de gasto en enseñanza, en tanto que ocurre lo contrario en el resto del país. Estos resultados de menor dinamismo económico (impuestos directos) y mayores vulnerabilidades (transferencias directas y educación, ante una población ligeramente más joven), dan una visión complementaria sobre el “rezago” en la región más al norte, por ejemplo, señalan los investigadores.
Considerando los tipos de hogares, el peso de las asignaciones familiares del Plan de Equidad en aquellos con hijos es aproximadamente tres veces mayor que su proporción de la población, lo que está en línea con el diseño de este programa de asistencia social. A su vez, los hogares con solo mujeres adultas a cargo son los más beneficiados. El análisis del gasto educativo arroja resultados previsibles: en los niveles de educación bajo y medio se centra en los hogares integrados por niños, mientras que lo contrario ocurre con la educación terciaria.
Del otro lado, los impuestos directos los pagan en una proporción mayor los hogares sin hijos.
