Todo hace suponer que pronto comenzará el análisis de distintas alternativas de reforma constitucional y, como siempre pasa, cada uno planteará lo que a su juicio debe modificarse. Pero quizá sea conveniente que, antes de ver qué se quiere modificar, se vean cuáles son las cosas buenas que presenta la Constitución, sus fortalezas, lo que no sólo no debería cambiarse sino que debe mantenerse y si se puede mejorarlo.
Como primeros comentarios, y a mero título de ejemplo, puede destacarse:
A) Siguiendo la tradición nacional y los conceptos democráticos correctos, la Carta se transformó en un límite para los gobernantes y en una garantía para los gobernados, permitiendo al gobierno de turno un razonable margen de maniobra. Esto es, se cumple con la esencia de lo que una buena Constitución debe ser. Artigas ya decía que “es muy veleidosa la probidad de los hombres y sólo el freno de la Constitución puede asegurarla”. O como decía John Acton: “el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente”. Esta noción de Constitución, como límite del gobierno y garantía de los gobernados, se opone a otra, presente en algunos lugares de Latinoamérica, en que la Constitución está al servicio del gobierno o de un proyecto político particular. Las ventajas de la tradición uruguaya son evidentes.
B) En lo que refiere al relacionamiento entre los poderes políticos (Ejecutivo y Legislativo) se estableció un sistema que no condice con el tradicional presidencialismo latinoamericano sino que, con particularidades, presenta muchos ingredientes del sistema parlamentario (los ministros deben tener apoyo parlamentario que asegure su permanencia en el cargo conforme el artículo 174; un ministro, varios o todos pueden ser censurados por la Asamblea General según los artículos 147 y 148; y el presidente puede llegar incluso a la disolución de las Cámaras y a convocar a elecciones anticipadas en los casos de censura). Y todo en un esquema atípico, con un presidente que es la figura central del gobierno pero que es irresponsable políticamente frente al legislativo (salvo su responsabilidad penal. O sea un sistema particular, que comenzó a desarrollarse y asentarse en 1934, y que funciona razonablemente bien y sin sorpresas.
C)Controles contramayoritarios claros y precisos: en especial la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes y la nulidad de los actos administrativos. En lo que refiere a la declaración de inconstitucionalidad el sistema tiene 81 años de existencia y no ha generado problemas ni mereció planteos formales de reforma.
D)Existencia de participación popular a través de institutos de gobierno directo: plebiscito, referéndum e iniciativa popular conforme los artículos 79, 304, 305 y 331.
E) Una regulación en materia de derechos humanos que permite que: (a) se incorporen derechos no establecidos a texto expreso y en especial los contenidos en el DIDH; (b) mejoren los estándares de protección de los derechos humanos sin dificultades; pero (c) que impide que se produzcan retrocesos en la materia: no se pueden suprimir derechos humanos ni protegerlos en menor medida que los estándares internacionales mínimos.
Además estamos frente a una Constitución que presenta una muy importante adhesión popular. La gente la reconoce en general como legítima, razonablemente buena y confiable. Se le podrá llamar a esto enfoque mítico, patriotismo constitucional o como se desee, pero todos deberemos coincidir en que es muy importante. Da gran solidez al sistema.
Otras fortalezas de la Constitución están vinculadas con su edad. Plebiscitada afirmativamente en noviembre de 1966, hace casi cuarenta y nueve años, la Constitución ha atravesado por muchas situaciones. Veamos:
1) Desde febrero-marzo de 1967 hasta junio de 1973 debió sortear un período especialmente complejo para nuestro país y el continente. Situación nada sencilla para un nuevo texto constitucional que debía comenzar a desarrollarse.
2) Desde junio de 1973 hasta febrero-marzo de 1985, durante el gobierno de facto, muchas fueron sus disposiciones que no se aplicaron y que, a su vez, pretendieron ser modificadas por medio de los llamados, en aquellos tiempos, “Actos Institucionales”, dictados al margen de la Constitución. En noviembre de 1980 el gobierno de facto plebiscitó (en un proceso de discusión pública en que salvo excepciones toda la publicidad fue realizada a favor de la iniciativa) un proyecto de Constitución que se apartaba de muchos de los temas centrales de nuestra historia constitucional y que fue rechazado por la ciudadanía.
3) Pero la Constitución sobrevivió a la dictadura (sólo el gobierno militar pretendió su modificación) y a partir de 1985 y hasta nuestros días ha regido en nuestro país.
4) A partir de 1985 la Constitución, con los lógicos problemas que toda Carta enfrenta, debió sortear muchas situaciones y de todas salió triunfadora. Las principales:
a) Transición del gobierno militar a la democracia y plena consolidación de esta última. Fue compleja pero exitosa.
b) Primer gobierno presidido por el Dr. Julio María Sanguinetti (1985-1990) en que el Partido Colorado gobernó sin mayorías parlamentarias y debió realizar frecuentes acuerdos con la oposición que incluso participó en los ministerios (Partido Nacional y Unión Cívica) y en los organismos descentralizados (todos los partidos).
c) Segundo gobierno democrático presidido por el Dr. Luis Alberto Lacalle (1990-1995), también sin mayoría parlamentaria y con un nivel de acuerdos variable con el Partido Colorado. En este período el Frente Amplio triunfó por primera vez en las elecciones departamentales de Montevideo.
d) Nuevo gobierno del Dr. Julio María Sanguinetti (1995-2000) en el que, sin mayoría parlamentaria, logró un nivel de acuerdo con el Partido Nacional muy próximo a lo que es una coalición de gobierno.
e) Durante la Presidencia del Dr. Jorge Batlle (2000-2005) el país enfrentó con éxito una de las crisis económicas nacionales e internacionales más importantes de nuestra historia.
f) El Dr. Tabaré Vázquez obtuvo el triunfo en las elecciones de 2004 y se transformó en el primer presidente de izquierda de nuestra historia (2005-2010). Con mayorías parlamentarias propias gobernó con ellas en un muy buen momento para la economía.
g) Luego gobernó el Sr. José Mujica (2010-2015) también con mayorías parlamentarias y luego, nuevamente, resultó vencedor en las elecciones de 2014 el Dr. Tabaré Vázquez.
¿Qué se puede extraer de lo anterior? Varias cosas. La Constitución salió triunfadora del proceso de facto y se transformó en un instrumento idóneo para que gobiernen, en distintas circunstancias, tres partidos diversos. La Carta atravesó complejos problemas políticos, crisis económicas muy graves, cambios sociales y bonanzas. O sea, permitió gobernar a todos los partidos y enfrentar cambiantes y difíciles momentos. Siempre salió de la coyuntura en forma exitosa.
Alguien podría decir que durante el gobierno del ex presidente Mujica la Constitución fue un obstáculo para su labor, pero no creo que esto haya sido así. En el caso del impuesto a la concentración de inmuebles rurales (ICIR), por ejemplo, el problema no fue que la Constitución impidiera el establecimiento de un tributo sino que el gobierno, al instrumentarlo, desoyó al entonces ministro de Economía y al vicepresidente de la República y optó por otro camino. En cuanto al elevado número de leyes declaradas inconstitucionales en ese período, no creo que esto se deba a problemas de la Constitución sino a que dicho gobierno tuvo otras prioridades que no pasaban por la preocupación constitucional. El Frente Amplio también estuvo en el gobierno con el Dr. Vázquez en el período 2005-2010 y en la actualidad, y no ha tenido mayores problemas con la Constitución.
Tres partidos distintos gobernaron bajo la Constitución. Y, cuando se lo propusieron, ninguno tuvo problemas con la Carta. La Constitución ha sido exitosa.
La Constitución no puede ser ni frentista, ni blanca, ni colorada ni de ningún partido o ideología. Por el contrario, debe estar por encima de todos los partidos y debe permitir que todos gobiernen con los límites apropiados (garantía de los gobernados) y aplicables a todos. Y con esto ha cumplido la Constitución.
A todas estas fortalezas se agrega otra también derivada de la edad de la Carta y que radica en que la conocemos con precisión y se aplica con fluidez. Y esto no es un tema menor sino de la máxima importancia.
En definitiva, entiendo que tenemos una muy buena Constitución. La Carta presenta fortalezas muy trascendentes, que no son frecuentes en otras constituciones, que deben ser mantenidas y que conducen a que se deba ser muy cuidadoso a la hora de discutir su reforma. No sea cosa que terminemos perjudicando las fortalezas.
Y, en especial, no culpemos a la Constitución de lo que los distintos gobiernos no hicieron bien.
Martín Risso Ferrand
