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    miércoles 12 de junio de 2024
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    La reforma previsional

    Sr. Director:

    Uruguay se caracteriza por tener un Estado que ha mantenido en su cerno la gestión de empresas estatales extremadamente relevantes en la vida pública —y política—, y en el desarrollo económico del país. Es así como hemos mantenido en las principales áreas de actividad empresas en monopolio o en competencia con altísima participación de mercado (banca, telecomunicaciones, seguros, son solo ejemplos no monopólicos). Incluso, hasta hace no mucho, la competencia en muchas áreas de actividad no estaba permitida. Hoy vemos hasta qué punto puede desarrollarse la actividad, cuando la misma cuenta con la presión de satisfacer realmente al cliente.

    Pero queda claro que la competencia no convence a parte de la gestión pública o quienes diseñan algunas de las políticas públicas. Y esto va más allá del color político y el gobierno de turno. Esto es absolutamente histórico, y seguramente este diseño de Estado con enorme presencia en la economía fue una clave en el desarrollo de país y está dentro de nuestro ADN. Como todo, despierta opiniones dispares, pero nuestro discurrir social lo acepta y abraza, más que rechazarlo.

    Sin embargo, hay una enorme diferencia entre esto y no velar por mantener competitivos o supervisados los mercados. La actividad del Estado en los ámbitos productivos tiene sentido en tanto subsane alguna falla, pero más allá de eso es un tema que presenta desafíos, los cuales conocemos bien, y ciertamente más por sus defectos que por sus virtudes.

    Hoy el país se encuentra discutiendo dos grandes reformas: la de la seguridad social y la de la educación. Hay una enorme vinculación entre estos elementos en el largo plazo, ya que inexorablemente (más allá de cómo se administre) será el crecimiento económico a través de la productividad —típicamente determinado por la calidad educativa— lo que sustentará la demanda de recursos del sistema previsional.

    Por lo que se ha conocido hasta ahora acerca del anteproyecto de ley de reforma de la seguridad social, se evidencia la poca atención que hay en valorar la competencia, en desarrollarla y en ver en ella el aporte fundamental a los desafíos que deben enfrentarse. A algunos puede resultarles lógico, en tanto la seguridad social tradicional —basada en esquemas de reparto— no tiene ningún componente competitivo. Se basa en la obligatoriedad de la participación y la determinación de las prestaciones por ley. Por tanto, la competencia no constituye una fuente de inspiración a ningún hacedor de política pública de este ámbito.

    Hay tres elementos sustanciales de la propuesta que no alimentan la competencia, pero que en cambio llevan más actividades, recursos y relevancia al sector público. Temas que ha resuelto bien el sector privado y con los que la supervisión no ha encontrado una objeción en 26 años de historia. Esto no solo limita la competencia, sino que pone el ahorro previsional más cerca de los hacedores de política, es decir el gobierno. Un punto clave de la reforma previsional de 1995 fue alejar los recursos previsionales del Estado. Ponerlos más cerca no parece ser una mejora.

    El primer elemento es que en la reforma se propone un cambio fundamental del diseño operacional con el que se gestiona el ahorro de los trabajadores, dejando la administración de las cuentas individuales a cargo del Estado, si así lo entendiera conveniente. Hoy las AFAP mantienen y custodian el registro individualizado del ahorro de cada trabajador y tienen una responsabilidad fiduciaria en esa gestión y en la administración. Esa relación particular, que hace parte del atributo competitivo del servicio, se perdería. Quedaría bajo gestión estatal la cuenta individual con la esperanza de que el Estado sirva a los clientes con la misma vocación que los privados en competencia. Una verdadera paradoja (del latín paradoxa, “lo contrario a la opinión común”). En el caso que se piense en mantener esto en la órbita de una AFAP, ha sido propuesto que sea la AFAP de propiedad estatal la que asuma ese rol. Nunca se pensó en una institución privada. Los sesgos pesan.

    El segundo elemento es que, si bien se plantea en el anteproyecto el mecanismo licitatorio, las personas ya no podrán elegir libremente a su AFAP al momento de iniciar su vida laboral. Será una puja entre las AFAP la que determinará a dónde irán los aportes de los nuevos trabajadores. Se sustituye una competencia enfocada en el cliente con todos los atributos de las empresas, a una elección por parte del Estado, basado en los costos únicamente. Extrapolemos esto a otras áreas de actividad y veremos la inconsistencia. Velar por bajos costos/precios, es deseable —y en mercados regulados es consistente—, pero ir contra la competencia es casi por vocación.

    Podrá decirse que en la licitación hay un componente competitivo. Sin embargo, lo que no se está evaluando es si este tipo de mecanismos favorecen o no la concentración del mercado, y a la postre a su gestión monopólica (siendo la estatal la única aceptable). Ver con el párrafo de gestión estatal de las cuentas individuales a ver si rima.

    El último elemento, pero claramente no menos importante, es que se depositan en el Poder Ejecutivo amplias facultades para proceder en cambios sustantivos en el diseño previsional. O sea, en la ley se dejan las facultades para hacer (o no) cambios estructurales como los que hemos comentado. Se instala una espada de Damocles, una posibilidad de cambiar sustantivamente los roles de las instituciones que son fiduciarias del ahorro previsional de un momento a otro luego de aprobada la reforma, o no hacer nada. No estamos diciendo que todo deba quedar labrado en piedra. Por el contrario, somos proclives a que los reguladores de los distintos ámbitos tengan las competencias necesarias para poder adaptar las condiciones a medida que cambien los escenarios, ya que de otro modo se incurre en la desidia. Lo que es inconveniente es dejar que la estructura de gestión de más de un 30% del PIB del Uruguay, propiedad de los trabajadores individualmente y no del Estado, quede a discreción del gobierno de turno.

    Fuera de los elementos contenidos en el anteproyecto, en estos últimos días parece que ha ganado terreno la idea de fortalecer el esquema de reparto respecto de la capitalización individual. Hoy, el aporte personal se distribuye casi de manera equitativa entre los pilares, y la propuesta buscaría volcar la mayor parte de este al esquema de reparto. Dar más financiamiento ayudará a las cuentas fiscales (además en los modelos parece que podría mejorar las prestaciones). El problema es la variable clave que hace insostenible los sistemas de reparto: La demografía. En el mediano-largo los esquemas de reparto inexorablemente encuentran la realidad de su insolvencia —o necesidad de financiamiento externo creciente—. Necesitamos financiar los sistemas previsionales sin dudas, pero ponerlos en trayectorias que conocemos atentan contra otras áreas de gasto social (como la primera infancia) es, cuando menos, inconveniente.

    Sebastián Peaguda

    Cartas al director
    2022-10-12T23:45:36