Los municipios

Cuando en el mes de setiembre de 2009, la Ley N° 18.567 creó una nueva autoridad local que denominó Municipio, “configurando un tercer nivel de gobierno y de administración”, pensé que por fin nuestro país se ponía a rueda de los demás países americanos en materia de gobiernos locales. Sin embargo, los municipios uruguayos no se ajustaron al modelo tipo de los municipios existentes en el Derecho Comparado, manteniendo una serie de diferencias que en algunos casos son de esencia y en otros son de forma. Aquella ley de origen debió ser modificada varias veces, para ir corrigiendo casi sobre la marcha una serie de errores de concepto, unas cuantas inconstitucionalidades y una mentirosa descentralización. Porque lo que en verdad se había creado eran municipios desconcentrados del intendente, sin recursos económicos ni financieros propios, sin presupuesto propio, con una competencia por demás limitada y con una dependencia económica y financiera total del Gobierno Departamental y Nacional, que lo alejaban en mucho del concepto de municipio del Derecho Comparado americano.

En la pasada elección departamental y municipal del 27 de octubre, se dio un fenómeno que no esperaba. Hubo un importante número de ciudadanos que pudiendo hacerlo, no incluyeron en el sobre la lista para la elección de alcaldes y concejales municipales, votando solo a los intendentes y miembros de las juntas departamentales. Es que pese al tiempo transcurrido, los ciudadanos no conocen en verdad los municipios como órganos de gobierno local, y cuando tienen alguna idea de ellos, se enteran de sus acotadas competencias y la dependencia del gobierno departamental, y en definitiva les resulta intrascendente su votación. Entonces, para la integración de esos órganos votaron en blanco. Una forma de pedir a nuestra clase política que vuelva a analizar lo que institucionalmente deben ser los municipios en el Uruguay, como expresión de gobierno democrático y participativo, intención esta que solo quedó en las palabras, sin poder ser concretados en nuestras normas legales.

Entiendo que los municipios son órganos muy importantes en el gobierno local, pero que institucionalmente su estructura, su competencia, sus atribuciones y su funcionamiento y gestión deben ser adecuadas a una nueva realidad. Realidad que no dudo estuvo siempre en la idea de quienes redactaron sus normas, pero lamentablemente no fue concretada en el texto legal, tal vez por apresuramientos del momento o por erróneos conceptos políticos.

Desconozco cuál es la intención del actual gobierno de la coalición “multicolor” en esta temática. En verdad, no he escuchado ni leído idea alguna sobre un análisis de la actual estructura municipal y su contenido.

No obstante, entiendo que el tema tiene que ser objeto de un nuevo análisis en profundidad, para que, teniendo muy presente las organización, estructura y funcionamiento que esté dentro de la normativa constitucional, se adecue el órgano Municipio, para que cumpla con el fin que la propia Ley N° 19.272 ha indicado expresamente al denominarlo como una forma de “descentralización y participación ciudadana”.

Para ello, y dentro de nuestra normativa constitucional, deben seguirse una serie principios básicos para lograr una real municipalización, a saber: a) Descentralización: los municipios deben tener una naturaleza jurídica descentralizada, en cuanto a sus competencias y atribuciones dentro del límite de sus territorios y de la materia municipal. Hoy la normativa los hace dependientes de los intendentes. b) Presupuesto: deben estar facultados para elaborar su propio presupuesto, con los requisitos y limitaciones previstas en nuestra Constitución, y con autonomía dentro de su competencia. c) Fuentes de ingresos: además de los aportes del Gobierno Departamental y del Gobierno Central, deben tener recursos propios. Esta idea no es nueva, y tiene un antecedente jurídico antiguo, y otro real y reciente. El antecedente jurídico antiguo es el art. 60, inc. 3º de la Ley Orgánica de los gobiernos departamentales (N° 9515 de 18/9/935) que estableció: “La intendencia deberá destinar el 70% de las rentas que se produzcan dentro de la jurisdicción de las juntas locales autónomas para los servicios y necesidades de las localidades en que ellas actúan”. Actualicemos esta norma: pongamos “Municipio” en lugar de juntas locales autónomas, y “tributos y rentas” en lugar de “rentas”, bajemos el porcentaje del 70% que parece un exceso y llevémoslo a un 30% que parece razonable, y las necesidades financieras de los municipios serían contempladas con un ingreso económico adecuado. En cuanto al antecedente real, recordemos que en Treinta y Tres (Decreto No. 9/2010 art. 35), en Cerro Largo (Decreto No. 41/2010 de 17/12/2010) y en Lavalleja (Decreto No 2952, Presupuesto del Gobierno Departamental 2011-2015) se prescribió que el Impuesto de C. Inmobiliaria Urbana y Suburbana y la Patente de Rodados, en cuanto a inmuebles o vehículos ubicados o empadronados en territorio municipal, deben transformarse en fuente exclusiva de los respectivos municipios. d) Los municipios deben categorizarse a partir de criterios de extensión territorial, población y competencias naturales. No es razonable que las normas municipales actuales sean las mismas para un municipio rural que para un municipio-balneario, o que para un municipio que comprenda varios barrios populosos de Montevideo. Estamos de acuerdo en que la ley debe fijar competencias genéricas básicas para todos los municipios, pero luego debe establecer normas especiales acordes a la realidad de cada categoría municipal. e) Los municipios deben tener personería jurídica, no en forma genérica, sino con especial referencia al cumplimiento de las atribuciones que están dentro de su competencia y jurisdicción territorial. f) Debe ajustarse toda la normativa referida a la competencia, a su funcionamiento, y a la forma de gestionar.

Urge entonces un análisis profundo sobre esta temática. El tema es demasiado importante para que la “clase política” deje pasar el tiempo y sigamos teniendo un órgano de gobierno local que tiene tantos defectos, que en verdad no le hace bien a nuestra democracia.

1 Escribí un libro titulado Manual jurídico de los gobiernos departamentales, Editorial Fundación de Cultura Universitaria. 2012; y Los municipios en el Uruguay, Editorial La Ley Uruguay 2015. Nacionales

2 “Análisis sobre competencias y atribuciones que rigen los Gobiernos Sub-Nacionales en relación al Desarrollo Local”.

Dr. Fulvio Gutiérrez