Ante la propuesta de proyecto de ley forestal impulsada por Cabildo Abierto, y votada en diputados por este partido y el Frente Amplio, se ha generado una serie de discusiones, que no siempre abordan los aspectos centrales de la cuestión, especialmente de parte de los impulsores y defensores de la iniciativa. Desde mi perspectiva, estos aspectos centrales tienen que ver con la existencia o no de fundamentos sólidos que justifiquen la intervención pública sobre las decisiones de asignación de recursos de los agentes privados, las afectaciones a los derechos de propiedad, y su efecto sobre el clima de inversiones.
La limitación a los derechos de propiedad no es, en forma genérica, un problema del proyecto de ley propuesto. En todas las sociedades, aun las más abiertas y liberales, existen múltiples regulaciones que limitan este derecho.
Pero para que esas restricciones sean legítimas y no afecten el clima general de inversiones, deben basarse en razones sólidas de interés general, fundadas en criterios técnicos transparentes y robustos. Si las limitaciones no tienen esas características, es difícil sostener que no afecten el clima de inversiones de una economía, diseminando efectos más allá de las actividades directamente alcanzadas.
Si, dada la productividad de los factores y las relaciones de precios de la economía, la forestación es capaz de generar más beneficios y retribuir mejor a la tierra que otras actividades competitivas, ¿cuál sería el problema? ¿Por qué el legislador, un grupo de funcionarios, un gobernante deberían decidir que un agente privado no asigne sus propios recursos a producir lo que le brinda más bienestar?
Intervenciones o regulaciones de este tipo, en las economías de mercado, solo deberían producirse cuando existieran fallas de mercado que las justificaran. El problema es que, con frecuencia, se producen excesos “en nombre” de esas fallas, provocando intervenciones no necesarias, intentos de decidir desde el Estado qué sectores deben ser “ganadores” o “perdedores”, reemplazando al mercado y a los tomadores naturales de decisiones, lo que genera distorsiones y pérdidas de bienestar.
Una posición favorable al nuevo proyecto de ley, intentando enmarcarla en la orientación y alcances de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de 2008, ha sido sostenida por el exdirector de Ordenamiento Territorial del MVOTMA Manuel Chabalgoity en una columna del periódico la diaria. El columnista se suma a los promotores del actual proyecto de ley, en la preocupación por un crecimiento “desmedido”, “excesivo”, de la superficie forestada, y el eventual desplazamiento de otras actividades que compiten con ella por la tierra. Sostiene el columnista que la ley de OT y DS establece el marco conceptual y legal para la aplicación de restricciones a la extensión y localización del área forestada, básicamente limitando los proyectos a las áreas de prioridad forestal (Ley Nº 15.939), regulando la localización y atendiendo a la preservación del ciclo hidrológico, la valorización del paisaje y la contemplación de la realidad de la producción familiar. Agregaba la intención de concentrar las áreas forestadas procurando un uso más racional de la infraestructura vial.
Esta última preocupación es justificada, siendo usual su consideración en proyectos de ordenamiento y de construcción de red vial en sus distintos niveles. El MTOP y el MEF cuentan con herramientas para abordar esos problemas, que deberían ser incorporados en el análisis de grandes proyectos forestales y de obras públicas, no justificándose limitaciones adicionales.
Las otras áreas de intervención que contemplaba la ley de OT y DS, están “emparentadas” con las que fundamentan el actual proyecto votado por CA y el FA.
Un aspecto clave es el de los eventuales efectos ambientales adversos de la forestación. El medio ambiente y su cuidado es un ámbito en el que son frecuentes las “fallas de mercado”, y por eso es común que los propios Estados provean servicios ambientales o intervengan para lograr que los privados los provean. Una falla que justificaría limitar la forestación, sería la existencia de “externalidades negativas” de la misma. Simplificando, una externalidad negativa es un efecto secundario, que ocurre “porteras afuera” de la unidad de producción, perjudicando a otros. Esos efectos negativos no se reflejan en los costos de la unidad que los genera, por lo que esta no percibe incentivos para dejar de producirlos, o hacerlo en menor cantidad. Las prohibiciones, la aplicación de tasas al producto o los insumos, para lograr “internalizar” esos costos, son algunas de las medidas que suelen aplicarse, entre otras.
La preocupación por los efectos de la forestación sobre paisajes, áreas emblemáticas en materia de belleza escénica o biodiversidad, es de recibo. Pero reconozcamos que esas áreas son y seguirán siendo reducidas, y no más que una muestra representativa de lo que se quiere preservar, ocupando un reducido porcentaje del total de tierra productiva. Reconozcamos también que, si el problema es el carácter exótico de las especies forestales introducidas, deberían preocuparnos además otros cultivos, los montes frutales, las hortalizas… y hasta las vacas, ovejas y caballos. ¿Hay efectos científicamente comprobados de la forestación sobre los ciclos hidrológicos, la biodiversidad, la calidad del agua u otros, más allá de la unidad productiva, que puedan ser considerados externalidades negativas? ¿Están cuantificados? ¿Qué valor tiene el servicio ambiental que genera un propietario por renunciar a forestar en aras de ese bienestar general? ¿Estamos dispuestos a retribuirle ese sacrificio?
Hasta donde conocemos, estos eventuales efectos adversos no cuentan con los atributos de respaldo técnico y reconocimiento por parte de la comunidad científica. Téngase en cuenta que dependencias del mismo ministerio (MVOTMA) en que se generó y aplicó la ley de OT y DS, otorgaron la autorización ambiental a las plantas de celulosa, lo que naturalmente incluye la producción forestal asociada que constituye su materia prima. De existir pruebas sobre esos efectos adversos, esta autorización nunca debería haberse otorgado.
Por otra parte, se hace referencia a la producción familiar, que sería perjudicada por el desplazamiento de producciones tradicionales por parte de la forestación. Las propuestas de intervención determinarían que “alguien”, que no son los propios productores familiares, decidiera que estos renunciaran a potenciales beneficios, en aras de su propia “permanencia en el campo”, produciendo actividades tradicionales más “nobles” por el legislador. ¿Por qué el legislador, o el funcionario, habría de incidir en la decisión de un productor familiar de continuar o no en el campo, trasladarse o no cerca a centros poblados, con mejores servicios, entre ellos centros de estudio para sus hijos (a los que asisten los hijos de esos legisladores y funcionarios), o cualquier otra cosa que entendiera conveniente?
Finalmente, la defensa de la nueva propuesta maneja en forma confusa algunos criterios técnicos. Se pretende limitar la promoción de la actividad a aquellos suelos de “prioridad forestal”. Esto se confunde a menudo con la aptitud forestal. La “prioridad forestal” fue definida de modo de generar incentivos a una actividad incipiente, en un contexto de incertidumbre, para que pudiera competir con otras actividades en tierras de bajo costo de oportunidad, es decir, de reducida aptitud para otros rubros. Una vez que la forestación se consolidó, esos estímulos financieros se eliminaron. Y, aun así, la forestación ha crecido, hasta donde puede competir con actividades más productivas. Pero las tierras “aptas” para forestar no son solo las de “prioridad” forestal, sino muchas más (casi toda la superficie agropecuaria del país). Y, como cualquier otra actividad, la forestación se desarrollará ahí donde pueda competir con ventajas con otros rubros, operando, además de los recursos naturales, otros factores ampliamente conocidos como determinantes de la localización de la producción.
Más allá de consideraciones de táctica o estrategia político-electorales (que constituyen otra vertiente de la discusión), considero que la resolución inequívoca de este problema es importante. Es mucho lo que está en juego, y no solo para los intereses de las empresas forestales, de los dueños de la tierra, u otras corporaciones. No sería positivo que el tema se resolviera mediante “mejoras” a la ley, para que quedara en los hechos en un “saludo a la bandera”. El sistema político tiene la oportunidad, en el Senado, de mostrar que existen mayorías claras que valoran la importancia de ofrecer garantías sobre la neutralidad y solidez técnica de las reglas que enmarcarán la inversión y el desarrollo futuro del país.
Heber Freiría
CI 1.316.702-1
