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Los sistemas de pasividades de la región “fracasaron, independientemente de si son de reparte o capitalización” y hoy “tienen grandes problemas: falta de cobertura, regresividad, etcétera”, sentenció Santiago Levy, economista del estadounidense Brooking Institute, al comentar un informe sobre la temática elaborado por la CAF-Banco de Desarrollo para América Latina y presentado el martes 3 en un evento virtual. “El problema es la informalidad; dejemos de pensar que una reforma paramétrica de uno u otro sistema va a funcionar bien. Pongámonos a pensar en cómo reducir” el trabajo sin aportación a la seguridad social, añadió.
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Uruguay está en las puertas de una discusión sobre su régimen previsional, que tiene dos pilares (el de capitalización individual administrado por las AFAP y el de reparto, gestionado por el Banco de Previsión Social), además de servicios y cajas especiales para policías, militares, bancarios, escribanos y otros profesionales universitarios. El jueves 5, una comisión convocada por el Poder Ejecutivo —con representación gubernamental y de varios partidos políticos y sectores sociales— empezó a elaborar un diagnóstico, para lo cual tendrá 90 días. Después tomará igual plazo para diseñar propuestas de reforma.
El Reporte de Economía y Desarrollo 2020 de CAF conecta los “desafíos del envejecimiento, el cambio tecnológico y la informalidad” no solo con los sistemas de pasividades sino también con los sanitarios. El documento tendrá una presentación formal para Uruguay el jueves 15, en un foro con la participación de los ministros Azucena Arbeleche (Economía) y Pablo Mieres (Trabajo y Seguridad Social), además de los representantes del organismo multilateral e integrantes de la comisión de expertos.
La jefa del equipo económico esbozó los “elementos centrales” que debería contemplar la futura reforma previsional en Uruguay, al intervenir en el foro virtual del martes en el que se lanzó a escala regional el estudio de CAF. Mencionó, por ejemplo, que “no es todo el Estado o todo el sector privado que deben dar soluciones”, y que “las responsabilidades sean compartidas y que haya incentivos para que así sea”. Otro punto clave, según Arbeleche, es que los cambios al sistema garanticen su “viabilidad en el largo plazo” desde el punto de vista financiero: “Podemos tener un excelente diseño, con gran cobertura, pero si esto no es sostenible a lo largo del tiempo, esto no sirve de nada”.
Sistemas deficitarios. Uruguay, al igual que los regímenes previsionales de Argentina, Bolivia y Ecuador, tiene hoy un déficit relativamente elevado que lo será todavía más hacia 2065, pero a diferencia de otros en la región —como Colombia, Paraguay y Perú— no cuenta con espacio para aumentar los impuestos de forma significativa para financiarlos; eso implica que estos países “deberán poner en marcha reformas que necesariamente contengan el gasto”. Los cuatro comparten, además, el desafío de mejorar la eficiencia del gasto en salud, según la CAF.
Los datos de gasto público y recaudación indican que el saldo financiero conjunto de los sistemas de pensiones y salud en la región registra déficits mayores o equivalentes a tres puntos del Producto Bruto Interno (PBI o PIB). En el caso del régimen previsional, el desequilibrio es mayor a ese promedio en Bolivia, Brasil, Chile y Uruguay.
En Brasil y Uruguay, el déficit se debe a un “gasto elevado”, que supera en varios puntos al resto de los países, y está explicado por una “amplia cobertura”, por los montos de las pasividades —que superan criterios mínimos de suficiencia— y “por el predominio de componentes de reparto en su arquitectura” del sistema, explica el estudio de la CAF.
La situación financiera de los sistemas de salud es mucho más homogénea entre los distintos países; los déficits van desde un mínimo de 1,2% del PBI en México a un máximo del 3,1% en Paraguay. En Uruguay es 2,7%.
“Si bien las cuentas de los sistemas de pensiones y de salud presentan desafíos financieros importantes en todos los países, en la mayoría esto no se debe a que el gasto ya esté en un nivel suficiente para cubrir las necesidades de protección social en estos ámbitos”, observa la investigación. Por el contrario, dice que en general es necesario un mayor gasto para mejorar la protección que brindan. “En un extremo, Argentina y Uruguay, que ya tienen una cobertura efectiva alta pero presentan problemas de eficiencia, podrían alcanzar los niveles de cobertura de la OCDE aun reduciendo el gasto en el equivalente a 1,3 puntos del PIB y a condición de que logren un nivel de eficiencia máximo”.
Otro desafío que puede implicar una expansión del gasto en protección social de los adultos mayores es el desarrollo de políticas de cuidados. Sobre este punto, la CAF señala que la mayoría de los países de la región no cuentan aún con sistemas públicos, y “solo Chile y Uruguay están dando sus primeros pasos en esta dirección”.
Impactos financieros
Para analizar la incidencia del envejecimiento desde el punto de vista fiscal, los investigadores realizaron un ejercicio de simulación de ingresos y gastos de los sistemas de salud y pensiones al 2065. Según esas proyecciones, los países con poblaciones proporcionalmente más jóvenes hoy —como Ecuador y Paraguay— son los que experimentarán un mayor shock demográfico y tendrán, por tanto, mayores incrementos del déficit, con aumentos de alrededor de seis puntos del PBI. Chile y Uruguay, en cambio, “ya han procesado parte de ese choque y experimentarán incrementos del déficit inferiores, que en 2065 se situarán en torno a los tres puntos del Producto.
CAF hace algunas propuestas para atacar estos problemas, como el financiamiento de la protección social con más impuestos (en los países que eso sea posible); un aumento en el número de aportantes mediante una mayor participación laboral de los adultos mayores y de las mujeres en el mercado laboral; y la reducción del trabajo “en negro”.
Carmen Pagés aludió en la presentación del estudio a la cuestión de la informalidad como un aspecto central. Según ella, hoy la situación es como la de un “Robin Hood al revés”; Levy coincidió en que la irregularidad en los aportes de los pobres a lo largo de su vida laboral los pone en una situación de desventaja frente a la cobertura que reciben los ricos.
En su opinión, la crisis provocada por el Covid-19 “va a agravar” los problemas en los sistemas previsionales y de salud de la región. “Puede ser que tenga histéresis y haya un shock permanente sobre las densidades de contribución”, advirtió. Después de esta pandemia, no repensarlos “con urgencia, sería una gran irresponsabilidad”.
Para la CAF, la combinación de instrumentos puede ayudar a la viabilidad de las reformas. Una fórmula usual en este sentido es combinar elementos que amplíen beneficios con aspectos que mejoren la sostenibilidad financiera. Por ejemplo, se puede crear una prestación mínima no contributiva, que brinde a las personas una ampliación de los elementos de seguridad frente a la pobreza en la vejez y, a la vez, reducir la generosidad en algunos aspectos del sistema, como aumentar marginalmente la edad de retiro.