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Acuerdos internacionales y capacidad estatal: convergencia en la agenda
Estos acuerdos operan como una tecnología de compromiso que ancla las reformas internas y les otorga credibilidad tanto ante actores domésticos como internacionales
Este año se destacan avances en un conjunto de acuerdos internacionales que Uruguay procura suscribir. En enero se firmó el TLC entre la Unión Europea y el Mercosur; Uruguay lo ratificó de forma expresa y el acuerdo entró en vigor en mayo. Uruguay fue admitido en el proceso de adhesión al CPTPP en noviembre de 2025. En mayo tuvo lugar en Londres la primera ronda de negociaciones y el mes pasado se celebró la tercera en Vietnam. En abril se acordó un estudio sobre brechas normativas entre Uruguay y la OCDE orientado a profundizar el relacionamiento con esa organización, y a fines de setiembre su secretario general visitó Montevideo para participar en un evento regional2.
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Estos acuerdos constituyen un acervo de reglas armonizadas, orientadas a fortalecer el desarrollo económico y social. Promueven, entre otros mecanismos, la integración económica, el comercio y la movilidad de los factores productivos. Esta dinámica no se detuvo pese al ruido y la incertidumbre global que causó la reversión proteccionista en la política comercial de Estados Unidos. Más aún, en algunos casos actuó como catalizador para acelerar estos procesos, como respuesta defensiva frente a la erosión del orden multilateral basado en reglas.
Comparar los temas y disposiciones de la agenda que cubren los TLC (CPTPP y UE) y la OCDE requiere distinguir tres tipos de asuntos: los específicos de la OCDE (energía atómica, ciencia y tecnología, educación, fiscalidad doméstica), los específicos de los TLC considerados (liberalización recíproca de bienes y servicios, reglas de comercio) y los comunes a ambos. La superposición de la agenda es muy amplia y abarca los asuntos denominados “más allá de la frontera” (gobernanza pública, competencia, inversión, propiedad intelectual) y los objetivos no comerciales (ambientales, laborales y de derechos civiles). El trabajo citado se centró en el ámbito de la gobernanza pública: transparencia y anticorrupción; transformación digital y simplificación administrativa; gobernanza corporativa; política regulatoria y contratación pública.
Esta convergencia tiene implicaciones relevantes para el diseño de estrategias de inserción internacional. En primer lugar, sugiere que los compromisos asumidos en el marco de un acuerdo pueden servir como insumos o antecedentes válidos para el cumplimiento de requisitos en otro acuerdo, lo que reduce la duplicación de esfuerzos y permite una utilización más eficiente de los limitados recursos institucionales disponibles, especialmente en los países de menor tamaño. En segundo lugar, refuerza la idea de que estos acuerdos operan como una tecnología de compromiso que ancla las reformas internas y les otorga credibilidad tanto ante actores domésticos como internacionales.
Un buen ejemplo es la ley de competitividad, recientemente aprobada por el Senado y aún a consideración de la Cámara de Diputados. Su método de elaboración consistió en aprovechar los acuerdos internacionales que se están procesando (CPTPP y OCDE), hacer una amplia consulta con el sector privado y conseguir los consensos necesarios a nivel político3. La ley tendrá efectos tanto domésticos como internacionales, al mejorar las condiciones de adhesión a estos acuerdos. El nuevo marco normativo no cierra el tema, sino que abre una nueva dimensión: un enfoque programático innovador para legislar con una orientación general favorable a la internacionalización del país.
No obstante, persisten obstáculos significativos vinculados al desarrollo de la capacidad estatal y a la economía política de las reformas. Ambas dimensiones han sido destacadas por la literatura especializada4. La evidencia revisada indica que el éxito de estos procesos depende de que se generen círculos virtuosos entre la independencia y la capacidad de facto de las instituciones centrales del Estado, en particular el Poder Judicial y la burocracia. La identificación de ganancias tempranas y tangibles, asociadas a los efectos de los TLC sobre el comercio y la inversión, se presenta como un elemento clave para sostener políticamente el avance de reformas más exigentes en el plano regulatorio e institucional.
En el caso de la OCDE, se plantea la conveniencia de explorar mecanismos de cooperación regional que aprovechen la heterogeneidad de etapas en que se encuentran los países de la región. Los países latinoamericanos miembros plenos de la OCDE —México, Chile, Colombia y Costa Rica— podrían constituir una fuente de aprendizaje y asistencia técnica para aquellos que se encuentran en etapas iniciales o intermedias (hojas de ruta, programas país, memorandos de entendimiento). En el gráfico se presentan el grado de adhesión de un conjunto de países de la región con mayor aproximación, se incluye el caso de Costa Rica de reciente incorporación.
Otra dimensión es la repercusión de estos acuerdos internacionales en la integración regional, hoy estancada. La relación no es de sustitución, sino de complementariedad. Hay abundantes ejemplos que ilustran cómo las nuevas disposiciones de este tipo de acuerdos permiten la actualización y el perfeccionamiento de los acuerdos de integración económica a nivel regional.
Este es el caso de la convergencia en buenas prácticas regulatorias en su versión horizontal, que se va introduciendo gradualmente en distintos acuerdos de libre comercio intrarregionales. Algunos ejemplos ilustrativos son los recientes TLC Chile-Brasil y Chile-Uruguay, que contienen capítulos con un lenguaje más sólido en materia de buenas prácticas regulatorias que el de la mayoría de los acuerdos plurilaterales, lo que los convierte en casos de estudio relevantes para la región5. Asimismo, el impulso de Brasil para acercarse a la OCDE a finales de la década pasada se reflejó en la promoción de nuevas normas para el Mercosur con la misma orientación6.
Este enfoque también tiene una contrapartida en la propia OCDE: en la vigencia del acuerdo que le dio origen y en su institucionalidad. El debate público internacional sobre el multilateralismo económico se ha intensificado, con fuertes cuestionamientos por parte de algunos países fundadores respecto de instrumentos normativos que ellos mismos promovieron en el pasado. En ese contexto, la incorporación activa de economías latinoamericanas y asiáticas que reafirmen su compromiso con estos estándares podría contribuir a sostener la legitimidad y la vigencia del marco normativo internacional en su conjunto.
El proceso de la OCDE, al tiempo que valida la institucionalidad del país, es un camino de aprendizaje y perfeccionamiento de su marco normativo. Los TLC mencionados (UE y CPTPP) aseguran acceso preferencial a mercados de altos estándares y generan nuevos incentivos que promueven estas transformaciones. Para los países pequeños y medianos, estas reglas internacionales fortalecen su posición frente a las grandes potencias, al basar la relación en normas y no en la presión política7. Finalmente, la armonización regulatoria en el comercio de bienes (reglas de origen únicas, facilitación aduanera) permite una inserción más profunda en las cadenas globales de valor, especialmente en la manufactura avanzada y en los servicios globales.
2 La 11ª Cumbre Ministerial del Programa de la OCDE con América Latina y el Caribe (Pralc) tuvo lugar en Montevideo entre los días 29 y 30 de setiembre de 2026. A partir de este año y por un período de tres años Costa Rica y Uruguay ocuparán conjuntamente la presidencia de este foro.
3 Ver la intervención del director de la Asesoría de Política Comercial del MEF, Ec. Juan Labraga, en la reciente presentación del Observatorio de la OCDE en la Universidad ORT (https://facs.ort.edu.uy/eventos/lanzamiento-observatorio-ocde---ort-177334).
4 Ver para el primer tema Bruszt, L., & Campos, N. F. (2019). “Economic integration and state capacity”. Journal of Institutional Economics, 15(3), 449–468. https://doi.org/10.1017/S1744137418000346 y para el segundo Maggi, G., & Rodríguez-Clare, A. (2007). “A political-economy theory of trade agreements”. American Economic Review, 97(4), 1374–1406.
5 Ver Kauffmann, C., & Saffirio, C. (2021). Good regulatory practices and co-operation in trade agreements: A historical perspective and stocktaking (OECD Regulatory Policy Working Paper n.º 14). OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/tb00d4a4-en.
7 Ver Randhawa, D. S. (2025). Signalling policy credibility: Indonesia and Thailand's pursuit of OECD membership (RSIS Commentary). S. Rajaratnam School of International Studies.
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