Aunque con matices, la evolución en las décadas recientes de la brecha entre pobres y ricos en América Latina presenta un cierto patrón. En años recientes, los factores que habían ayudado en su reducción —un efecto económico de “rebote”, el contexto internacional favorable y las políticas redistributivas— perdieron fuerza o directamente desaparecieron. Es el final de una “crónica” sobre la desigualdad con el “resultado esperable”, sostiene el economista argentino Leonardo Gasparini.
En este relato, los precios de exportación e importación de los productos —y su relación, conocida como “términos de intercambio”— tienen un rol destacado. En su momento más favorable para la región, permitieron que trabajadores de baja calificación mejoraran sus ingresos.
El patrón fue claro: aumento de la desigualdad en los noventa, reducción sostenida en los 2000 —con Costa Rica como única excepción— y desaceleración a partir de 2010. El coeficiente de Gini, con un valor de cero como la equidad perfecta, creció de 50,1 en 1992 a 52,7 en 2002 en el promedio de las economías latinoamericanas. Luego cayó hasta quedar en 47,1 en 2012. Pero en el lustro siguiente el Gini promedio bajó “solo un punto”, y la moderación fue “evidente en el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay), donde se redujo 0,71 puntos por año en los 2000 y solo 0,04” en la década siguiente, señala Gasparini en un reciente análisis del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (Cedlas), de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina.
Por un lado, el “rebote natural después de los shocks” de los noventa; el “escenario internacional muy favorable que posibilitó un episodio inédito de crecimiento económico”, así como una “intensificación de políticas públicas con impacto redistributivo”.
Sobre el rebote, Gasparini sostiene que en los noventa la mayoría de los países impulsaron un conjunto de profundas reformas estructurales tendientes a aumentar la participación de los mercados, intensificar la inserción internacional y modernizar la producción. Al menos en el corto y mediano plazo, eso implicó un “fuerte deterioro” de la demanda de mano de obra no calificada. Sin embargo, luego el impacto se fue diluyendo, al menos parcialmente, a medida que la economía se ajustó a la nueva situación y los trabajadores desplazados se reubicaron en otros sectores y ocupaciones.
Agrega que varios países de América Latina experimentaron otro tipo de shocks con efectos distributivos semejantes: las crisis macroeconómicas. Los colapsos financieros, las escaladas inflacionarias y el derrumbe en el Producto Bruto Interno —como las que vivieron Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela alrededor del año 2000— fueron eventos con “consecuencias fuertes sobre la distribución del ingreso”, si bien duraron poco y los niveles de desigualdad comenzaron a bajar desde su pico, reseña el economista, quien es además director del Cedlas.
Por otro lado, la región se benefició de condiciones internacionales muy favorables durante la década de 2010, que incluyó demanda creciente para sus productos, mejores precios de exportación, bajas tasas de interés, aumento de la inversión extranjera directa, entrada de capitales y remesas crecientes. “Algunos de estos factores se desaceleraron en los 2010 y otros directamente se revirtieron”.
Se detiene al analizar los términos de intercambio, que aumentaron 52%, en promedio, entre 2001 y 2011. A partir de ese año se produjo una reversión; en 2017 habían caído 14% respecto de su pico a comienzo de la década.
Así, señala, el “milagro” latinoamericano de crecimiento con marcada caída de la desigualdad coincidió “casi perfectamente” con el episodio de “extraordinaria” mejora en la relación de precios de exportación e importación. “La desaceleración de la desigualdad también comienza cuando las condiciones externas empeoran”.
¿Cómo influyen los términos de intercambio? Los canales más analizados son el del crecimiento, el fiscal y el de los precios relativos, que afectan la estructura productiva de una economía y con esta, la demanda de factores y la estructura de remuneraciones. Más en concreto, el boom en el precio de las materias primas aumentó la producción de commodities con mayor contenido de trabajo no calificado, como las actividades rurales. La evidencia indica que la brecha de salarios urbanos y rurales —tradicionalmente alta en América Latina— se redujo con intensidad en los 2000 (a 1,58), y después se mantuvo en ese nivel hacia fines de los 2010.
Un mecanismo adicional habría operado de forma más indirecta: ese boom de las materias primas en los 2000 produjo una apreciación del tipo de cambio real que fomentó la expansión de bienes y servicios no transables, caracterizados por un contenido de trabajo no calificado superior. De manera consistente con esa hipótesis, el autor señala que bajó la participación en el valor agregado nacional de los sectores más intensivos en trabajo de alta calificación en los 2000, luego de un moderado aumento en la década previa.
Las razones de la expansión económica “están probablemente vinculadas con el boom de las commodities”, pero eso “no se prologó indefinidamente: a comienzos de los 2010 la bonanza se desaceleró notoriamente. El quinquenio 2012-2017 acabó con un crecimiento del 1,1%, un tercio del valor de la década anterior. También la caída de la desigualdad en ese período fue de un tercio de la experimentada en la década previa”, apunta el investigador.
Las políticas
Las intervenciones de políticas pública pueden alterar los niveles de desigualdad de ingresos por muchos canales; un “usual sospechoso” es la expansión educativa, dice Gasparini, para introducir ese aspecto.
El promedio en América Latina de los años de educación de la población adulta creció de 6,9 en 1992 a 9,5 en 2017, a un ritmo relativamente semejante a lo largo de todo el período, por lo que es difícil considerar a este factor como el principal detrás del cambio en el patrón de desigualdad. En otras palabras —agrega—, su influencia se habría mantenido más o menos constante.
Por otro lado, muchos países en América Latina expandieron las políticas laborales en los años 2000, en parte como resultado de un enfoque de política “más intervencionista”. El aumento del salario mínimo “posiblemente contribuyó a que el trabajo no calificado se apropiara de parte de las rentas económicas en un contexto de expansión como el de los 2000, pero “la reciente desaceleración económica seguramente puso límites a ese instrumento”.
Por otro, el gasto público social en América Latina varió su ritmo de aumento: creció 3,4% anual entre 1993 y 2003, se aceleró a 6,4% hasta 2012, para luego reducir su velocidad a 3,5% en los años siguientes. Esa evolución sigue de cerca el patrón de la recaudación tributaria real, la que a su vez responde en gran parte al ritmo de la actividad económica y los precios internacionales, explica el economista.
Más allá de eso, en la gran mayoría de los países de la región hubo “voluntad política de usar los fondos adicionales” generados en la fase ascendente del ciclo” aumentando el gasto social, lo que algunos autores asocian con la llegada al poder de gobiernos de centroizquierda. Como una de las innovaciones en política fiscal-social en los 2000 Gasparini señala la introducción o expansión de “masivos programas de transferencias”, y menciona a Uruguay junto a otros países de la región que destinan entre 80% y 90% del gasto al 40% de la población ubicada en la parte baja de la distribución del ingreso. Pero, del otro lado, los sistemas tributarios de América Latina típicamente se han basado en instrumentos de recaudación regresivos o de baja progresividad (impuestos al consumo, al trabajo y al comercio exterior), lo que limita el potencial redistributivo de la política fiscal. Esta estructura, sin embargo, ha ido cambiando lentamente hacia una mayor participación de impuestos al ingreso y la propiedad, y la reducción de exenciones regresivas, matiza.
De todos modos, el “impulso fiscal a la reducción de la desigualdad parece haber perdido fuerzas recientemente”. Por un lado, el gasto social se ha desacelerado medido en precios constantes y como porcentaje del PBI, limitado por un contexto económico general más desfavorable, por precios internacionales inferiores que reducen la recaudación, y en algunos países debido a dificultades en aumentar la presión tributaria desde niveles ya altos, sostiene.
