La estrategia de mejoramiento de este proceso a lo largo de estos últimos 20 años, no ha tenido los resultados esperados. Sin embargo es necesaria la ocupación, ya que el Estado es el principal adquirente que existe en un país y como tal sujeto fundamental para impulsar avances tecnológicos, generar impactos socio-económicos, etc.
El problema es el poco conocimiento de la realidad en que se desarrolla esa actividad y —peor— los preconceptos en que se sustenta. La premisa de “Eficiencia y Transparencia”, adolece de una simplificación que resulta desconocer todo un proceso. Suponer que el sistema privado ayuda al público, si se encarga el primero de lo estructural y parcialmente del funcionamiento, es otro de los errores que se cometen. Este tema merece un análisis muy amplio, ya sea del punto de vista de las finanzas públicas y su correspondiente aprobación de legalidad, como de la propia estructura de las ofertas a examinar. Pero fundamentalmente la existencia del cambio, torna muy peligroso el juego de suponer que “el pan de hoy servirá para el hambre del mañana”. Además hay implícito en el PPP (Proyecto público-privado), un sistema de generaciones actuales que les birlan parte del futuro a las generaciones a venir.
Deben enunciarse muchas más cosas, como: la participación del sistema de control, la correcta determinación del estado de necesidad, la intervención social, etc. Algunos aspectos son apenas mencionados en esta presentación. Deben obligatoriamente ser tomados en cuenta. Va por descontado que los hechos delictivos o de corrupción deberán ser tratados, aunque aquí no se mencionen.
1)Anatomía de la adquisición pública: Podemos considerar que se desarrolla hoy en un encadenamiento que contiene las siguientes etapas: a)determinación de un estado de necesidad ( besoin) y su prioridad; b) consideración de ofertas potenciales, c) convocatoria de ofertas disponibles, d) selección de oferta más conveniente, e) formalización del contrato, f) gestión de la evolución del contrato, g) primer control del contrato en la atención de la necesidad, h) gestión del posible litigio del contrato, i) conclusión del contrato, y j) satisfacción de la necesidad.
Suponer que el proceso de adquisición termina en la formalización del inicio de ejecución del contrato, puede ser un error grave. La conclusión del contrato debe significar la atención de la necesidad en el momento oportuno y a un costo adecuado. Considerar que la eficiencia está presente en el momento de selección de la “oferta más conveniente”, es validar futuras etapas de ese proceso, que se podrán desarrollar mal.
La actividad de adquisición sujeta al control de legalidad es una actividad jurídica, el problema de la eficiencia no aparece y a veces, tampoco la eficacia. Para ponerlo en otros términos, la publicidad y los requerimientos legales terminan al adjudicarse el contrato. Los rendimientos positivos o negativos de la contratación muchas veces no tienen un sistema público de seguimiento y menos de difusión. Este último concepto sería el de la “calidad” de la contratación, o sea la cualidad que posee una adquisición otorgándole una aptitud que maximice el nivel de satisfacción de las necesidades, establecido por el demandante para el recurso solicitado.
2) Adquisición pública y adquisición privada: Partiendo de un primer concepto: no existen tantos estudios y trabajos sobre la adquisición pública, como los hay —abundantemente— sobre la actividad privada. La adquisición privada al intensificarse la competencia, y la disminución de los márgenes de utilidad, ha llevado a mejorar sus adquisiciones en doble sentido: reconocer al cliente y ser eficiente (relación costo-calidad). Eso ha cambiado la consideración del precio; luego de casi un siglo de precio fijo, hoy predomina el precio variable. Ejemplo de lo expresado: tarifas aéreas y hoteleras ( yield management), precios de los artículos en establecimientos comerciales, etc. Se parte de una estructura que trata de contener lo siguiente: producto al precio justo, en el momento exacto y en el sitio perfecto y para atender una necesidad supuesta (estudiada). Como señala un autor, la actividad de adquisición pública es un servicio de intermediación entre esas dos partes.
Paralelamente, esa adquisición pública, como consecuencia de una estructura organizacional que debe responder a una profundización en el conocimiento de los actos jurídicos, la ha llevado a un extensión de la seguridad jurídica, en muchos casos en detrimento de la eficiencia e incluso de la eficacia, se reitera.Se menciona muchas veces que se está descansando en el mercado (de la economía), cosa que no es siempre valedera. Existe un mercado de proveedores (nacionales e internacionales) para el Estado, que conocen (y presionan en algunos casos) las posibles restricciones para participar en las fases concursales y destrozar a los que quieran entrar, a través del mal uso de normas legales (impugnaciones, descalificaciones, etc.).
3) Costos de la contratación administrativa. El costo de la adquisición pública es la suma de tres partes:
a) recursos adquiridos: comprendiendo además del precio, costos de la logística de transporte, envasado funcional, custodia o guardia, despacho, etc.
b) costo del procedimiento de la gestión de la contratación administrativa, buscando cubrir conceptos de eficiencia, seguridad jurídica y margen de libertad.
c) costo de oportunidad de no aceptar la oferta inmediata superior o que aparece como más conveniente por el precio. Eso puede ocurrir, ya que pueden existir beneficios invisibles en una oferta y que no se consideran Como ser: capacitación, garantías, avances tecnológicos, etc., y que podrán significar disminución de adicionales futuros.
4) Objetivos fundamentales a alcanzar con la contratación administrativa. En la adquisición pública se deben perseguir dos objetivos fundamentales:
a) proteger el interés de la Administración para obtener la mejor relación entre la calidad solicitada para atender la necesidad que dio origen, el precio pagado y en el tiempo óptimo.
b) asegurar la libertad del comercio y la industria.
5) Medios a considerar
a) Establecer la planificación anual de las contrataciones administrativas y la correspondiente difusión para ensanchar el concepto de mercado.
b) Impulsar la aplicación del control interno segregando funciones. O sea deben estar separados: solicitante, ejecutor del proceso de contratación, recepción y seguimiento. El todo convergiendo en un sistema de control.
c) Elaboración de un sistema de atención de necesidades de bienes y servicios administrativos, que permita preparar anualmente estudios y análisis acerca del comportamiento y calidad del suministro, a fin de que las distintas dependencias los utilicen en la preparación de sus proyectos de presupuestos y adquisiciones.
d) Conformar una unidad de evaluación y monitoreo de las contrataciones administrativas en la que se impulse un sistema donde se pueda establecer un vínculo entre la información existente en las entidades y el proceso de ejecución , cumpliendo con tres funciones importantes: 1) poner indicadores a disposición de las Unidades de Adquisiciones, que les permitan planear y hacer el monitoreo y evaluación de la adquisición que manejan; 2) posibilitar un análisis de eficiencia de manera comparativa con el resto de las adquisiciones del sector público, y 3) estructurar en las Unidades de Adquisiciones un sistema de información que asegure la ejecución bajo el principio de eficiencia y modernidad.
Finalmente debe impulsarse la conformación de una Mesa de Precios, para poner el mercado (en el sentido de la economía) a disposición del proceso de la contratación administrativa
6) Conclusiones: Se deben y pueden hacer cosas, pero no olvidar que “a veces se resuelven los síntomas en lugar de los problemas, para reducir la ansiedad”.
Pero el imperdonable pecado de ineficiencia en el que puede caer la administración pública está dado, teniendo a su cargo la actividad reguladora de contratos de adquisición de bienes y servicios, es: resultar ineficiente en el control de la industria o sector respectivo, ya que tiene de manera prioritaria un mandato legal para cumplir. (Thomas Sowell -1980).
Alfredo Oliveros
Maldonado
