“Se reían de mí. Decían: ‘A los arbolitos los van a ver sus nietos’. (…) Hoy el gobierno está jugado a lo forestal” con el proyecto de la segunda planta de UPM en el país, afirmó el mes pasado el expresidente Julio María Sanguinetti, refiriéndose a la ley de promoción de la silvicultura aprobada durante su primera administración. Se transformó, como el régimen de zonas francas, en políticas que perduraron distintas administraciones, agregó, entrevistado en la FM Del Sol.
También la Ley de Puertos y la de promoción de inversiones son regímenes que han servido de marco e incentivo de la actividad económica en las últimas décadas. A otros niveles, con gobiernos de distintos partidos también perduraron algunas políticas en materia de energía, la desmonopolización del mercado de seguros y la participación de Uruguay en el Mercosur.
“Todas estas políticas han facilitado y contribuido al desarrollo del país. La (Ley) de Puertos —especialmente— ha permitido manejar el crecimiento de los últimos 15 años. (…) Todas estas normas, como la de zonas francas, demuestran que donde bajan la carga tributaria, son atractivos”, reflexionó Nicolás Herrera, socio del estudio jurídico Guyer & Regules, consultado por Búsqueda.
Para el consultor, que fue subsecretario de Economía en el último gobierno blanco, la principal política de Estado ha sido la estabilidad macroeconómica, pues “ya hay cosas que no se discuten: la inflación tiene que ser baja y el déficit controlado”. Ahora, a su juicio, también debería serlo la “reducción de la carga (pública) sobre el sector privado”.
Herrera piensa que son necesarias políticas de Estado en materia de educación y de inserción internacional, pero ve difícil que se consigan consensos para llevarlas adelante.
Atractivos
Algunas de las políticas que sobrevivieron a los cambios de gobierno trajeron modificaciones estructurales en la economía y hasta en el paisaje de ciertas zonas del país. Hoy hay más bosques forestados, se movilizan más contenedores y mercadería a granel en los puertos, y hasta hay edificios de oficinas enteros dedicados a prestar servicios, en general hacia el exterior, bajo el régimen de zona franca.
Cadena forestal.
Este año se cumplen tres décadas de la ley que declaró de interés nacional la defensa, mejoramiento, ampliación y creación de los recursos forestales, así como el desarrollo de las industrias en ese rubro. Dicho régimen exonera de tributos las rentas que deriven de la explotación de los bosques, los exceptúa del pago de la contribución inmobiliaria rural y del impuesto al patrimonio.
Con este marco de incentivos, el área forestada con fines industriales creció exponencialmente: pasó de 46.000 hectáreas a fines de los ochenta a más de 1,2 millones de hectáreas actualmente, según datos de la Sociedad de Productores Forestales.
Con el aumento de la masa forestal, el sector evolucionó desde la exportación de madera rolliza, chips para pulpa, madera aserrada y tableros hasta la producción de pulpa de celulosa. A ese último eslabón se llegó con la instalación en Fray Bentos de la planta de ex Botnia (hoy UPM) —que generó un duro y largo conflicto con el gobierno argentino— y de Montes del Plata, en Conchillas. UPM y el gobierno firmaron el lunes 6 un preacuerdo en torno a la construcción de otra fábrica, con una inversión todavía mayor, en cercanías de Centenario (Durazno), vecina de Paso de los Toros.
En 2016, las exportaciones del complejo forestal llegaron a más de 60 países y sumaron US$ 1.535 millones, 18% del total vendido por el país. La celulosa fue el segundo producto en importancia en la canasta exportadora, solo superado por la carne bovina.
El proyecto de UPM II, de concretarse, haría aún más relevante el rubro celulósico dentro del Producto Bruto Interno (PBI) y las exportaciones, que según el contrato se incrementarían en US$ 1.000 millones.
Puertos.
La mayor parte de esos envíos se canalizan a través de un sistema de puertos que funciona con un régimen reformado hace 25 años.
La reforma del régimen portuario de 1992 (Ley Nº 16.246) dio a la Administración Nacional de Puertos (ANP) la figura de servicio descentralizado. Como “puerto libre”, el régimen permite que las mercaderías circulen en el recinto portuario de Montevideo sin necesidad de autorizaciones, y están exentas de tributos y de recargos mientras permanezcan allí. Esas facilidades promovieron actividades conexas, como el agregado de valor, reenvasado y fraccionamiento, además de carga y depósito de los bienes, servicios que también están libres de impuestos.
Así, el paisaje del puerto fue cambiando con el aumento de la inversión en infraestructura pública y privada. A inicios del 2000 operadores como Montecon y Katoen Natie —socio de ANP en la Terminal Cuenca del Plata—comenzaron a prestar servicios al movimiento de contenedores y la carga a granel, junto a otras firmas de logística.
El movimiento pasó de 70.000 Teus en 1992 (unidad equivalente a un contenedor de 20 pies) a 888.000 en 2016, un aumento mayor a 12 veces.
Aunque fue polémica en el momento de su discusión parlamentaria, la Ley de Puertos ha sido reconocida desde todos los sectores como útil para el desarrollo de la actividad portuaria en las últimas décadas. De hecho, la semana pasada el ministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi, declaró: “Han pasado 25 años. Con el objetivo de preservar la figura de puerto libre, tenemos la necesidad de identificar nuevas oportunidades, procurar permanentemente nuevos negocios y, para eso, con el aporte de toda la comunidad portuaria, debemos perfeccionar este instrumento que ha sido tan valioso”. (...) Ese debate está planteado para el próximo año (Búsqueda Nº 1.943).
Ley de inversiones.
El régimen de promoción de inversiones —que introdujo la Ley Nº 16.906 en 1998— otorga beneficios fiscales a los proyectos que se presenten ante una comisión ministerial y obtengan la declaración de interés. Entre las exoneraciones se encuentran el Impuesto al Patrimonio de los bienes muebles destinados al ciclo productivo, el IVA, Imesi y otras tasas y tributos, además del impuesto a la renta empresarial (IRAE).
En 2007 se amplió la base de beneficiarios, a la vez que se simplificaron procedimientos y comenzó a aplicarse una matriz de indicadores (generación de empleo, descentralización, exportaciones, etc.) para la exoneración del IRAE, que tuvo ajustes en 2012.
El monto de los proyectos recomendados para recibir exoneraciones aumentó de US$ 126 millones en 2002 al récord de US$ 2.866 millones en 2013. En los últimos años la inversión productiva promovida se moderó (263 proyectos que postularon planes por US$ 393 millones en enero-setiembre pasado, caídas de 16% y 44% frente al mismo lapso de 2016, respectivamente), lo que se reflejó en la desaceleración del crecimiento económico y el nivel de empleo.
Zonas francas.
Si bien la primera zona franca en el país —Colonia— se instaló en los años veinte, la expansión de este sector se dio a partir de la Ley Nº 15.921 aprobada en 1987 y vigente, con algunos ajustes, hasta hoy. Las 10 privadas surgieron bajo ese marco, algunas con perfil industrial y otras combinando eso con actividades logísticas o netamente de servicios.
La actividad en esos enclaves representó en los últimos años algo más de 3% del PBI. Asimismo, emplean a más de 13.000 personas, según censos realizados por oficinas del gobierno.
Actualmente se encuentra a estudio del Parlamento un proyecto de ley que moderniza aspectos del régimen y busca incentivar actividades específicas —como la industria audiovisual y del entretenimiento—, sin alterar su esencia.
