“Obnubilados por extraordinarias ganancias” asociadas a los altos precios de los commodities que se vieron hasta hace poco, la mayoría de los países latinoamericanos “no fueron capaces siquiera de documentar y medir el impacto” de las barreras de entrada —arancelarias y no arancelarias— al mercado chino, ni de negociar su eliminación. Ahora que aquellos “años dorados han quedado atrás, es probable que enfrentar esta agenda sea más difícil y costoso”, pero al mismo tiempo más “urgente”.
De hecho, la carne y la soja, dos de los principales rubros de exportación de Uruguay a ese destino, están entre los que más sufren las limitaciones de acceso, de acuerdo con una investigación —titulada “Revelando las barreras del comercio entre China y América Latina y el Caribe”— publicada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sus autores, Mauricio Mesquita Moreira, asesor económico del Sector de Integración y Comercio del organismo, en colaboración con los consultores André Soares y Kun Li, deslizan una crítica a los gobiernos latinoamericanos y caribeños por haber elegido “mirar hacia otro lado” en lugar de buscar mejorar las condiciones de acceso al mercado chino; Chile, Perú y, más recientemente, Costa Rica, son los únicos que tienen tratados de libre comercio (TLC) con China; el gobierno de Tabaré Vázquez quiere negociar uno, para lo cual deberá sortear las ataduras del Mercosur (ver páginas 4 y 5).
El “auge” del comercio con el gigante asiático “parece haber tocado techo”, y “el ajuste cíclico parece explicar la mayor parte de la historia”.
Barreras
El estudio identifica los problemas de acceso por medio de un análisis de los datos sobre el comercio y de documentos oficiales, así como entrevistas con funcionarios gubernamentales y ejecutivos de empresas de las dos partes.
Aranceles.
A pesar de los “avances significativos” en materia de liberalización del comercio, que comenzó mucho antes de la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio en 2001, los exportadores latinoamericanos siguen enfrentando “importantes obstáculos” para penetrar a ese mercado, que son particularmente limitantes para sectores intensivos en recursos naturales en los que tienen “fuertes ventajas comparativas”, afirman los autores. Esas restricciones generalmente aumentan con el nivel de procesamiento y sofisticación de los productos.
El arancel promedio para los bienes agrícolas que entran a China era de 13,4% en 2013, con niveles que llegaban a 65%. Para manufacturas era 9,3% y para minerales 3,2%, lo que hace un impuesto medio general de 9,9%.
El estudio subraya que, como proveedor de China, América Latina debe lidiar con la competencia de otros exportadores, algunos de los cuales gozan de preferencias arancelarias. En octubre de 2015 ese gigante asiático contaba con 13 TLC —sumando los tres con Chile (2005), Perú (2009) y Costa Rica (2011)— y negociaba otros siete.
¿Qué tanto afectan los aranceles al comercio con China? A partir de una simulación con un supuesto “realista” (que ese país rebaje sus impuestos de importación no a cero sino al nivel de los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-OCDE), los investigadores estimaron que las exportaciones agrícolas latinoamericanas crecerían 9,6% y las manufacturas lo harían 37,4%. “Estos son precisamente los beneficios potenciales que los responsables de políticas no pueden dejar de aprovechar” buscando acuerdos comerciales con el gobierno chino, subrayan.
Otras barreras.
La política tributaria y las subvenciones chinas son barreras “menos visibles pero no menos efectivas, especialmente para los productos agrícolas” que padecen los exportadores latinoamericanos, agregan.
Una reforma fiscal que se puso en marcha a principios de los años noventa exoneró del impuesto al valor agregado (IVA) a la soja comercializada internamente por los agricultores chinos, pero el grano importado paga 13%. La distorsión es menor para la carne y los lácteos.
En promedio, con el IVA aumenta la protección en hasta 73%, primordialmente por la soja, que va desde 1,5% (impuesto de importación) a 13,2% (arancel más efecto del IVA). “Esta protección adicional puede convertirse fácilmente en miles de millones de dólares de ingresos perdidos por los exportadores, dado que la demanda de estos productos básicos es, en general, muy sensible a los precios”, señalan los autores.
Este no es el único “subsidio” para los agricultores chinos. El estudio recuerda que la OCDE listó 24 programas activos en China, que van desde pagos basados en el uso de insumos hasta subsidios según la superficie cultivada, la cantidad de animales o los ingresos. Se estima que en 2014 esos apoyos sumaron U$S 54.200 millones, es decir 4% de la producción agrícola del país. “Se trata de un monto significativo pero bastante inferior a los ingresos no percibidos en virtud de la exención del IVA, que pueden llegar a alcanzar los U$S 1,1 billones”, afirman los investigadores.
También operan barreras no arancelarias de tipo técnico (reglamentaciones, requisitos sanitarios y fitosanitarios, etc.) y no técnico (controles de precios, por ejemplo). Como ocurre con los aranceles, los bienes agrícolas son los más afectados.
A lo largo de la última década, las importaciones chinas de un número “reducido pero relevante” de productos básicos agrícolas y materias primas fueron reguladas por empresas comerciales del Estado, así como por cuotas de importación y controles de precios. A algunos rubros, como trigo, arroz, maíz, azúcar, fertilizantes y algodón, los afectan ambos esquemas de protección.
Los controles de precios (fijos y “guiados”, con variaciones dentro de determinado rango) son administrados tanto por el gobierno central como por los provinciales. Las cuotas las maneja la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma y el Ministerio de Comercio; cada año ambas instituciones emiten una convocatoria pública dirigida a las empresas interesadas y los cupos se asignan por orden de llegada.
En lo que hace a las medidas regulatorias, el repaso de la normativa vigente y las entrevistas con exportadores latinoamericanos sugieren que la mayor parte de las dificultades se concentran en las ventas agrícolas y se relacionan con reglas sanitarias o fitosanitarias “poco claras” así como tiempos de espera “inciertos y prolongados para obtener las certificaciones de los productos”, según el estudio.
A comienzos de 2016 eran unos 25 los frigoríficos uruguayos autorizados por la Administración General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena de China para exportar carne vacuna. Solo Nueva Zelanda, Australia y Argentina tenían más plantas.
También se planteaba incertidumbre en torno a la duración y la previsibilidad del proceso de aprobación de los organismos genéticamente mejorados de soja y maíz por parte de China, dicen los investigadores.
Si se redujeran las barreras técnicas, las exportaciones agrícolas y manufactureras latinoamericanas al mercado chino aumentarían 6% y 22%, respectivamente, calcularon.
En las conclusiones, el estudio pone énfasis en la necesidad de reforzar la “inteligencia comercial” de América Latina enfocada en China y —en la medida de lo posible— “aislar de las consideraciones políticas e ideológicas que han caracterizado la relación de China” al momento de plantear una negociación.
