Aunque mejoró “mucho” la eficiencia del gasto, la “realidad fiscal” impone “más énfasis” a esa agenda al futuro gobierno

—En torno al 87% del gasto en educación son salarios, y la inmensa mayoría del aumento de recursos que hubo fue en mejoras salariales; los docentes estaban muy mal pagos y todavía queda camino para mejorar. En educación hay que mirar la película en todo el ciclo. En primera infancia hubo un aumento de la cobertura muy importante y en este período se apostó en particular a los niños de tres años; cuando en 1996 se puso la prioridad en los cinco o seis años, los técnicos se equivocaron ya que la evidencia muestra que lo importante era empezar de abajo para arriba. Rinde más un peso de cero a dos, o en tres, que lo que rinde en cinco años. En Primaria hubo innovaciones importantes, a través, por ejemplo, del Plan Ceibal pero de otras iniciativas también. En enseñanza media es donde están concentrados los principales desafíos, que siguen estando. En el nivel básico hubo un aumento relativamente importante en el último quintil sobre todo de su asistencia, y el egreso en media superior es el cuello de botella. Y en educación terciaria se produjo una revolución silenciosa. El egreso en la Universidad de la República creció 50% en pocos años, y también se expandió la cobertura en el interior del país. 

—Pero en términos más generales, ¿por qué no se avanzó más en cuanto a la eficiencia del gasto?

—A este gobierno le tocó un contexto internacional muy complejo; el próximo arranca con algo de viento a favor con la inversión del ferrocarril y de UPM, si bien la situación externa sigue siendo complicada. Con una realidad fiscal que requiere mirar más a fondo cada peso que se gasta, sin duda habrá más énfasis en esta agenda. Un desafío será retomar la centralidad del proceso de transformación con un equipo, insisto, que vaya hacia la revisión del gasto, que coordine la OPP, la Oficina de Servicio Civil, Agesic y el Ministerio de Economía obviamente, pero que vuelva a tomar la agenda transversal de transformaciones, además de aquellas más sectoriales y específicas. 

—Antes dijo que la próxima administración debería revisar la línea de base del presupuesto, es decir el monto de partida que se asigna a cada inciso, para que la discusión no quede solo en cuánto se le va incrementando. Eso es un planteo que al inicio del período hizo el director de la OPP que no prosperó. ¿Faltó coraje político en el gobierno para barajar y dar de vuelta en cuanto a los recursos? 

—Hay un tema de hasta cómo se estructura la discusión presupuestal en el Parlamento y, en ese sentido, hay una tesis muy interesante de Ana Inés Morató que muestra cómo el debate en ese ámbito se concentra en el margen, en lo incremental. Es decir que ni siquiera en el Parlamento se da un seguimiento de calidad sobre el conjunto de asignaciones presupuestales o sobre las prioridades. Tenemos desafíos planteados en documentos de la OCDE y algunos de ellos debemos retomarlos, como la revisión a fondo de los programas en torno a los diferentes ministerios. Y sobre esto, estructurar una discusión presupuestal profunda acerca de cómo los programas cumplen con sus objetivos y cómo pueden hacerlo de manera razonable en términos de costo-beneficio. Esto implica reestructurar la discusión presupuestal, algo que quizás en el próximo período tenga condiciones distintas al actual, que fue muy complejo. Insisto, al inicio de este gobierno no se sabía que habría una guerra comercial entre Estados Unidos y China; Brasil no había pasado por la recesión más profunda de su historia; y Argentina no había entrado en dos crisis, en una de las cuales no estaba claro dónde terminarían el dólar y la inflación, y cambió tres veces su equipo económico. Uruguay atravesó turbulencias muy importantes y fuertes, lo que hace dificultoso encarar procesos de esta naturaleza. No estuve al principio del período cuando esto se definió, pero sin duda hubo algo de clima, de contexto, que probablemente no haya favorecido encarar este tipo de estrategia de la mejor manera. 

—¿La razón fue ese contexto complicado o fueron las lógicas de la política, donde cada ministro y su sector quieren perfilarse y para eso precisan recursos presupuestales?

—Esa es la lógica presupuestal de todo el mundo. Cada ministerio defiende obviamente su… Y además, porque lo necesita: Uruguay tiende desafíos de política que requieren recursos de cada uno de los ministerios sectoriales. 

—Le pregunto si la discusión no está sesgada por el interés de marcar posicionamientos.

—Sí. Igual, el mayor problema es que toda la discusión presupuestal se centra siempre en el incremento y no en la cartera de programas e iniciativas que tiene cada uno de los ministerios. E insisto con la idea de que estos temas son tareas inacabadas e infinitas: los países que tienen este tipo de mecanismos de revisión del gasto, lo hacen de forma permanente. Pero un mecanismo institucional, centralizado, de revisión general del gasto, lleva muchos años en implementar y supera a una administración incluso, y es uno de los caminos que Uruguay debe recorrer. La próxima etapa va a requerir una estructura más centralizada. Transforma Uruguay es un muy buen ejemplo de eso; realizó un proceso de centralización de la agenda que convive con una ejecución descentralizada, con iniciativas y vínculos para el apoyo al sector productivo. 

—Al inicio del período, desde la OPP también se propuso centralizar el seguimiento de la gestión de las empresas públicas bajo la figura de un holding. ¿Qué pasó con esa idea? 

—Faltó el último paso de establecer estas cuestiones en el marco legal, porque sin dudas hubo un trabajo hacia la centralización del rol de propietario del Poder Ejecutivo, con los compromisos de gestión que se firman y con una coordinación más estrecha. También con los ministerios sectoriales en cuanto a la priorización de la cartera de inversión de las empresas. Si uno va poniendo los tics de la reforma en torno a la gobernanza de las empresas públicas, por la vía de los hechos se avanzó en todas estas dimensiones. Quizás queda para una próxima administración terminar de darles un rango legal a este nuevo esquema y a las reglas de trabajo, que deben permitir además en el largo plazo incorporar otras agendas, por ejemplo, con lo relativo a la regulación. En este sentido, Daniel Martínez, por ejemplo, ha planteado una agenda muy potente sobre cuáles son los próximos pasos que habría que dar. 

—Usted parece tener una visión más positiva de la que hizo el ministro Astori en cuanto a cómo se está gastando el dinero público.

—Mi visión es que hemos avanzado mucho, lo cual no quiere decir que la nota sea: “puede y debe rendir más”. Otra vez: la tarea de la mejora de la calidad del gasto no se empieza y se termina, sino que es permanente. Quizás en esto hay dos perspectivas distintas; yo lo veo más a largo plazo y el ministro podría estar haciendo un balance de su último tiempo. Probablemente yo tenga una visión más optimista sobre algunos de los ámbitos donde se han realizado reformas sectoriales, donde se han introducido innovaciones relevantes como Transforma Uruguay, y sobre todo respecto del conjunto de instrumentos de planificación, de evaluación y monitoreo incorporados a la gestión. Es una agenda de largo plazo que va dando sus frutos, lo cual no quiere decir que no queden tareas pendientes.