Existe un desafío primordial que exige una redefinición del Estado y sus roles en procura de construir sociedades que puedan plasmar procesos de desarrollo económico-social sostenibles y en ese sentido el análisis de dos instrumentos de relieve, como son el presupuesto y la gerencia pública, pueden arrojar luz sobre esta tarea.
Nos hallamos en tiempos de altas turbulencias, marcados por tendencias originales que plantean retos inéditos.
En los hechos nos encontramos no meramente ante un cambio de las reglas de juego, sino del juego mismo. Es preciso comprender ese gran cambio si procuramos incidir positivamente en nuestras instituciones públicas.
En primer lugar, en términos macro, se ha transformado la forma de producir y de acumular por lo que la propia mecánica económica se encuentra altamente impactada.
Podemos observar una nueva economía que emerge en los albores del siglo XXI y que depende de cinco grandes factores, como son la tecnología, la competencia sistémica y una nueva cultura económica ejecutada por empresas, consumidores y gobiernos.
Si percibimos la velocidad asociada a los cambios de cada uno de estos elementos, podremos entonces determinar hasta qué punto la función de las expectativas ha hecho cambiar la naturaleza de las estructuras productivas.
La secuencia, la velocidad, el ritmo y la intensidad con que se manifiestan hoy en día los fenómenos económicos obligan a los agentes económicos a adecuar las expectativas a los múltiples impactos que sufren las distintas variables de la economía global que, por su lado, tampoco aportan demasiada certeza para el cálculo.
Actualmente, estamos asistiendo a cambios que son una verdadera mutación histórica y que han comenzado con los extraordinarios avances de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones.
Estas tecnologías —en conjunto con la explosión masiva de nuevos saberes— incentivaron el afianzamiento y desarrollo de disciplinas con alta potencialidad transformadora como son la biotecnología, la miniaturización de la información y la creación de nuevas materias primas a partir de experimentos científicos.
El Estado actual, tanto en el mundo desarrollado como en los países emergentes, proviene de las realidades y las ideas prevalecientes tras la Segunda Guerra Mundial, consolidadas a lo largo de la denominada Guerra Fría y puesto en jaque tras las crisis económicas de los años 70 y la implosión sufrida por los regímenes socialistas.
Cuestionados todos los temas económicos y sociales en las últimas décadas no puede el Estado sustraerse a este escenario profundamente removedor y altamente transformador. De allí que la reforma del Estado ha pasado a ser uno de los temas clave de la agenda de las políticas de nueva generación para el desarrollo.
Los países desarrollados llegaron a su condición de tal por medio de la aplicación del saber al trabajo lo que permitió poner en marcha la explosión productiva de los siglos XIX y XX. Se dispuso de tecnología y formación de capital en forma abundante para producir altos niveles de vida contribuyendo a conformar sociedades prósperas.
En nuestros días el cambio del significado del saber ha transformado a la sociedad y la economía, dado que en su nueva versión el saber se considera un servicio que es utilizado como medio para obtener resultados sociales y económicos.
En los hechos al disponer de este servicio —el saber como instrumento para desatar la productividad social— debemos, a renglón seguido, establecer las condiciones para que el conocimiento existente pueda aplicarse a producir resultados.
La primera constatación evidenciable es que, en forma contemporánea a este proceso, la reciente evolución histórica demuestra que la sociedad se ha transformado en una sociedad de organizaciones en la cual la mayoría de las tareas sociales son hechas por alguna organización.
El hospital en que nacemos, la escuela, el liceo, la universidad donde aprendemos, la sociedad médica donde acudimos por nuestras enfermedades, las iglesias donde expresamos nuestra fe, las entidades que nos protegen, como la Policía y las Fuerzas Armadas, etc., son ejemplos organizativos cotidianos.
Las organizaciones son instituciones con un propósito especial, son eficaces porque se concentran en sus cometidos y su función es canalizar los saberes para que sean productivos.
De esa forma se puede afirmar que la gestión es una función genérica de todas las organizaciones que se aplica a obtener resultados, sea cual sea su misión específica, y por lo tanto de allí derivamos que la gestión se convierte en el órgano genérico de la sociedad del saber. Precisamente, habida cuenta de esta visión, en las últimas décadas en las organizaciones públicas de los países desarrollados se ha manifestado un significativo desarrollo de reformas públicas gerenciales.
La gerencia pública se ha movido desde ser considerada un factor periférico sin ninguna importancia en las entidades públicas hasta ser aceptada ampliamente como un factor clave para mejorar el desempeño gubernamental.
El sistema político y los jerarcas gubernamentales —que solían desdeñar la gerenciación por considerarla como una función subordinada a la que no valía la pena prestar atención— ahora reconocen que este instrumento es de alta prioridad.
Casi todas las iniciativas políticas —en los países desarrollados— son acompañadas por la convicción de que la puesta en marcha de sistemas de administración idóneos garantizará excelentes resultados.
En general, en los últimos años, cuando se ha puesto en marcha un proceso de reforma en esos países, se ha hecho a través de la introducción y popularización de los conceptos e instrumentos de la denominada nueva gerencia pública.
Esto supone la generación de un proceso que implica efectuar un tránsito desde una herramienta presupuestal pensada simplemente para controlar el gasto y su aplicación en estructuras programáticas rígidas hacia un presupuesto dirigido a exponer resultados mensurables y observables para la ciudadanía
Un conjunto de países, que pueden ser calificados de avanzada, comienza a desenvolver una serie de experiencias sobre la base de esta orientación: Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia practican en sus administraciones profundos cambios estructurales sobre la base de estos fundamentos.
Las sociedades se ven abocadas a lograr un cambio sustantivo en la forma de idear y elaborar las necesidades públicas de forma tal que se puedan obtener transacciones legitimadas de los diversos intereses que promueven la expresión más representativa del interés público.
En ese sentido es posible reconocer que la búsqueda de renovadas técnicas y la propuesta metodológica de la nueva gerencia pública no apuntan tanto a un cambio de paradigma organizativo, sino que buscan promover una transformación profunda del espacio social y tecnológico en el que se desenvuelve la administración pública.
Este abordaje ayuda a escapar del encierro en que se encontraba al análisis presupuestario en las últimas décadas, el cual en forma autocomplaciente solo atinaba a enfrentar las inéditas realidades emergentes solamente a través de la mera reelaboración fragmentaria de las metodologías presupuestarias ya conocidas.
Sin perjuicio de que la nueva gerencia pública no aporta elementos tan diferentes a los ya manejados, constituye un enfoque que permite una importante recreación de los problemas gubernamentales en el contexto sociotecnológico actual.
Este enfoque realiza una propuesta que supone un énfasis en estrategias de acción gubernamental que tomen en cuenta las relaciones entre el aparato administrativo, el Poder Legislativo y la sociedad tomando en cuenta los factores que distinguen a cada régimen político particular.
Sus virtudes más señaladas refieren al desarrollo de mecanismos de dirección basados en resultados, el fortalecimiento de la rendición de cuentas o —en términos de los países desarrollados, la accountability— a partir de la precisa medición de productos e impactos y el desarrollo de contratos que explícitamente acotan el riesgo de la arbitrariedad de los sistemas burocráticos existentes que habitualmente tienden a crear sus propios métodos de evaluación.
Pero es necesario ubicar esta corriente en su real dimensión, ya que para ser aplicada depende de la calidad del régimen político existente, de la cultura del aparato público, de la forma que cada sociedad plantea sus problemas y las formas de resolverlos y la historia de cada administración.
Un estudio reciente, que revisa las experiencias de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), encontró que un mayor involucramiento de los poderes legislativos en el proceso presupuestario permite potenciar los resultados que mantienen la disciplina fiscal y la flexibilidad institucional que promueve los cambios organizacionales.
Afirma que se debe auspiciar en este contexto el desarrollo de redes de información entre la sociedad civil, los parlamentos y los poderes ejecutivos.
Recogiendo estas experiencias universales será preciso elaborar programas de mejoras que tengan un marco referencial que combine planeamiento, presupuesto, la contabilidad y la aplicación de sus normas internacionales, la administración financiera e informes múltiples.
Esta estrategia integrada necesitará ser desarrollada antes de la implementación y deberá estimar las necesidades de los recursos internos y externos, así como el apoyo tecnológico de las reformas propuestas, las que podrán ser hechas utilizando las variadas técnicas presupuestarias conocidas.
Cr. Ec. Isaac Umansky
