Cada cierto tiempo el ministro Danilo Astori lo reconoce públicamente: se debe mejorar la “calidad” del gasto. En otras palabras, que los dineros públicos se usen de manera eficiente y no se derrochen, porque no sobran. Y aunque están en la vereda de enfrente, el precandidato blanco Luis Lacalle Pou y su asesora Azucena Arbeleche señalan lo mismo. Más aún, piensan que ahí está la clave para poder abatir el déficit fiscal, si bien no han dicho con claridad por dónde atacarían el problema si les toca conducir el país y la economía a partir del 2020.
Un primer dato es que desde comienzos de los 90 en América Latina y el Caribe —en promedio— el gasto público en relación con el Producto Bruto Interno (PBI) escaló siete puntos y lo preocupante, señala, es que fue a expensas de la “sostenibilidad fiscal”. En Uruguay, al igual que en casi todos los países, creció el “apetito” por el gasto.
¿Por qué los gobiernos —sobre todo en los países en desarrollo— siguen políticas fiscales procíclicas, es decir que profundizan los ciclos de la economía? Las explicaciones tradicionales se centran en dos argumentos: por un lado, las “distorsiones políticas” e instituciones “débiles”, que llevan a ceder ante la “presión” para gastar cuando hay recursos disponibles. Por otro lado, faltan normas para contribuir a contener el llamado “efecto de voracidad” (acceso al financiamiento en los mercados) en los buenos tiempos, explica el BID.
Ineficiencias
Cuando habla de las dificultades para bajar el déficit fiscal, el ministro Astori alega que el gasto es “rígido” y que hay poco de donde cortar. En ese sentido, el estudio analiza qué ocurre con la parte del gasto no discrecional y que es “automático”, como las transferencias a la seguridad social, así como los programas y beneficios sociales.
En la región la situación es dispar: Argentina y Uruguay registran la mayor prociclicidad, mientras que Chile, con un sesgo contracíclico en ese tipo de gastos, está a la par de Dinamarca y Suecia.
En el caso de la seguridad social en Uruguay, el BID plantea que el gasto aumenta en los buenos tiempos y disminuye en los malos porque, de “manera perversa”, los beneficios están indexados a los salarios. Eso se da de forma similar en otros países, por lo que propone, para la región, modificar dichos esquemas de indexación.
Según el BID, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe gastan de manera ineficiente. “La falta de profesionalismo, la negligencia, la corrupción o una combinación de todo ello, infla el costo de los insumos utilizados para producir dichos servicios. Además, el gasto está asignado de forma ineficiente entre los sectores públicos, los programas y la población y a lo largo del tiempo”.
El gasto público consolidado en la región equivale, en promedio, a 29,7% del PBI. Los países que más gastan son Argentina, Brasil, Ecuador, Trinidad y Tobago y Uruguay, señala la investigación.
Hay deficiencias en varios aspectos. Por un lado, las compras públicas “constituyen un imán para las ineficiencias en la gestión y para la corrupción”. A pesar de que es difícil medir el costo exacto, indica —citando otro estudio— que se estima que entre 10% y 30% de la inversión en proyectos de construcción financiados con dinero público puede perderse debido a la mala gestión y la corrupción. Por otro, cuestiona que en la región se observa un “sesgo sistemático contra la inversión pública (por ejemplo, en infraestructura y educación) cuyos beneficios se materializan en el futuro y son menos directos y más difíciles de apreciar”. Las instituciones políticas de América Latina “contribuyen a este sesgo”. Y, al mismo tiempo, falta confianza de los ciudadanos en el gobierno y en los actores políticos, lo que “influye en las preferencias de políticas”.
Cálculos de los investigadores del banco situaron en 4,4% del PBI las ineficiencias en la región, en promedio, con Chile (1,8%) y Argentina (7%) como extremos. Para Uruguay estimaron 3,7% del Producto, la mayor parte asociada a “filtraciones en transferencias” y en menor medida al “malgasto en las remuneraciones a empleados” y en las compras públicas.
Funcionarios.
El gasto salarial de los gobiernos en la región, que suma al año cerca de US$ 400.000 millones (8,4% del PBI), es otro insumo “clave” en la producción de bienes y servicios públicos. El BID plantea “mejorar la contratación, promoción y fijación de salarios por medios competitivos para establecer un sistema realmente meritocrático, comparable al del sector privado. Sin embargo, la competitividad de la remuneración del sector público puede socavarse con contrataciones politizadas, nepotismo y de poderosos sindicatos a través de la negociación colectiva y huelgas que establecen una prima salarial superior a la del sector privado, en el cual el alcance y la fuerza de los sindicatos suele ser menor”.
lnfraestructura.
El estudio alude al “estado ruinoso” de la infraestructura en América Latina y el Caribe, con “caminos plagados de pozos y puentes deteriorados hasta aeropuertos y puertos marítimos por debajo de los estándares de calidad”, todo lo cual “menoscaba el crecimiento económico y la calidad de vida de sus ciudadanos”. Eso se debe, primero, a la baja inversión en esta área (2,75% del PBI en promedio). También a problemas de eficiencia en la gestión de dicha inversión, que para Uruguay el BID estimó con un índice por debajo del promedio regional y solo por encima de Costa Rica, El Salvador, Panamá y Paraguay. Estos países “requieren un fortalecimiento institucional”.
Para el organismo, escoger los proyectos adecuados y optimizar las carteras de infraestructura puede tener impactos “muy importantes” sobre la eficiencia del gasto en este campo. Uruguay está mejor en “planificación y evaluación estratégica” (por encima del promedio regional pero lejos del óptimo) que en “selección de proyecto”.
Educación.
En América Latina y el Caribe, desde el 2000 el gasto público por alumno creció en términos reales casi 80% en el nivel primario y cerca de 45% en el secundario, y supera los US$ 2.000 por alumno por año en ambos. “Afortunadamente, las inversiones han dado sus frutos bajo la forma de una mejor prestación de servicios” y, por ejemplo, la relación alumnos/docentes disminuyó de 24,4 en 2000 a 17,3 en 2014. Pero desde la perspectiva de los insumos físicos, las escuelas uruguayas son ineficientes (por debajo del umbral) y podrían mejorar un 22% su productividad reorganizando sus insumos sin tener que aumentarlos, apunta el documento.
Seguridad.
La región lleva a cabo un “importante esfuerzo fiscal” en esta área: 5,4% de su gasto total, casi el doble que los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Uruguay es de los que más gasta en personal de seguridad.
Independientemente de la medida de eficiencia utilizada, algunos países de la región, en particular los sudamericanos, tienen niveles de eficiencia superiores a la media global. Sin embargo, “todavía hay un margen considerable para mejoras”.
Una evaluación de impacto citada en el documento del BID atribuyó al PADO (Programa de Alta Dedicación Operativa) haber logrado una caída del 22% en la tasa de ocurrencia de robos con violencia en las zonas intervenidas.
Justicia.
A pesar de las “importantes” inversiones que la región ha hecho en Justicia penal, los altos niveles de impunidad y de prisión preventiva hablan de un desempeño “muy pobre”, sentencia el organismo. Tres de cada cuatro (76%) homicidios quedan impunes y el 41% de las personas privadas de libertad no tiene condena; en Uruguay esa cifra era de 65%.
En la región “es preciso contar con alternativas al encarcelamiento que sean costo-efectivas”.
Salud.
Con un gasto que pasó de 6,3% a 7,2% del PBI de 1995 a 2014, los sistemas sanitarios han sido un “motor crucial del progreso” en materia de salud y bienestar en América Latina y el Caribe, aunque “queda mucho por hacer”.
Uruguay figura, como Barbados, Costa Rica y Cuba, en la mitad superior de las puntuaciones promedio de eficiencia respecto al gasto en salud. El BID evalúa que el “desempeño relativamente eficiente” del sistema uruguayo y de estos otros países “puede estar relacionado con las mejoras en la regulación del sector público, la transparencia y la rendición de cuentas a los ciudadanos”.
