Mientras el empresariado y el votante común clamaban, entre otras cosas, por bajar el peso del Estado y el “costo país”, en la última campaña electoral Luis Lacalle Pou —al igual que varios de sus rivales— aplicó una estrategia de manual: prometió no subir impuestos y dar beneficios fiscales a ciertas actividades. En el programa de gobierno del Partido Nacional hubo nueve referencias a “exoneraciones” tributarias, ya sea para ratificar la continuidad de algunas (a los vehículos eléctricos), perfeccionar otras (a la inversión productiva promovida) y crear nuevas (a la incorporación de tecnologías que cuiden el medioambiente, para la accesibilidad, así como la construcción en general y de viviendas). Aludió a “incentivos” impositivos por ejemplo para los cultivos de invierno y los “bosques de rendimiento”. También habló de “estímulos” de ese tipo en el caso del reciclaje de envases y para “redes de restauración” de ecosistemas o paisajes.
Así como la “presión fiscal” se ha mantenido en niveles comparativamente altos en los últimos años —lo recaudado por tributos nacionales equivale a cerca del 20% del Producto Bruto Interno (PBI) (Búsqueda N° 2.105)—, Uruguay también es de los países de la región que otorga mayores excepciones impositivas. Significan 6,3% del PBI y casi dos terceras partes corresponden a “incentivos” que disfrutan, principalmente, las categorías “inversión, descentralización y desarrollo regional”; la “salud, sanidad y deporte”; y sectores como el comercio y los servicios, según cálculos realizados por un integrante de la Asesoría Económica de la Dirección General Impositiva (DGI).
Favorecer a un conjunto de empresas o individuos a través de una reducción en la carga fiscal puede ser económicamente equivalente a otorgar un apoyo por medio de dinero presupuestal; son recursos que el Estado deja de percibir, a los que “renuncia”, por lo que se los denomina “gastos tributarios”.
En un documento de trabajo hecho para el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) Fernando Peláez afirma que, “en especial con la abrupta caída de ingresos observada en el particular año 2020”, los países de América Latina deben “mejorar la relación ingresos/gastos de forma de abatir este deterioro fiscal. Identificar las excepciones que integran el sistema tributario, cuantificar las mismas, revisar periódicamente la pertinencia de su mantenimiento, permite mantener bajo cierto control este fenómeno, e incorporar ajustes para la supresión de medidas innecesarias o la revisión de los regímenes que no están produciendo los resultados deseados, minimizando las pérdidas innecesarias de recaudación”.
Ese contador de la DGI utilizó para su análisis la base de datos de gastos tributarios (exoneraciones, alícuotas reducidas, deducciones, créditos, entre otros) construida por el CIAT a partir de los reportes de las oficinas recaudadoras de cada país.
En América Latina, en promedio el gasto tributario se mantuvo en torno a 3% y 4% del PBI (aunque el CIAT calculó 4,2% incluyendo a otros países que no reportan a su base de datos). Uruguay supera esos niveles y es el que más beneficios fiscales otorga en términos de su Producto, después de República Dominicana (6,4%).
Incentivos y beneficios
La base del CIAT identifica a cada partida de gasto tributario como “incentivo” o bien como “beneficio”; los primeros son aquellas excepciones concedidas con el propósito de atraer inversión, promover el empleo, el desarrollo regional o de un sector en particular, entre otros. Suelen canalizarse por la vía de los gravámenes a las rentas o a los patrimonios empresariales, impuestos sobre los activos, a los flujos financieros o a las ventas, sobre todo cuando esas cargas pueden impactar como un costo para la ejecución de un proyecto.
En su caso, los beneficios impositivos apuntan a las personas y con una finalidad social. Se otorgan principalmente a través de los impuestos a las rentas personales (IRPF), a las ventas o al valor agregado (IVA), en especial cuando estos tributos gravan a determinados bienes o servicios considerados esenciales e impactan en su consumo final.
En la región, en promedio, el gasto tributario está levemente más volcado hacia los beneficios sociales o excepciones que procuran “corregir inequidades, de mercado o del propio sistema”, observa Peláez en su análisis. Estos representan el 54,8% de la renuncia fiscal total (frente al 45,2% de los incentivos).
Sin embargo, en Uruguay tienen mayor relevancia los incentivos, que son 63,9% del gasto tributario global y significan 4,1% del PBI. Mientras, los beneficios representan 36,1% y 2,3%, respectivamente.
Individuos
El IVA es el impuesto que más recaudación genera del sistema tributario uruguayo.
En su diseño más teórico, funcionando con una tasa proporcional única sobre la circulación de la generalidad de bienes y servicios, es, desde el punto de vista de la incidencia económica del impuesto, regresivo. Dicho de manera simple, como las familias o personas de menores ingresos deben destinar una proporción mayor de su presupuesto al consumo, terminan tributando proporcionalmente más IVA que aquellos hogares o individuos de ingresos superiores. “Reconociendo esa falla en la naturaleza del instrumento, los sistemas tributarios presentan soluciones que buscan eliminar o, al menos, mitigar esta regresividad”, en general por la vía de exoneraciones o bien alícuotas reducidas, explica el estudio. En Uruguay, por ejemplo, ciertos bienes y servicios están gravados con IVA a tasa cero o una “mínima” de 10%; el resto —la mayoría— tributan la alícuota “básica” del 22%.
Refiriéndose al panorama regional, Peláez observa que si bien diversidad de estudios empíricos muestran que la aplicación de estas excepciones mitiga la regresividad del impuesto, y en algunos casos lo hace neutro o progresivo, “la solución es de una eficiencia discutible, dadas las elevadas renuncias fiscales nominales para corregir un problema relativo”. Por eso, dice, en la actualidad se están esbozando nuevas alternativas “que buscan enfocar la excepción en el sujeto en lugar del objeto”.
En cuanto a la relevancia de las ventajas fiscales concedida por la vía del IVA (sobre “bienes esenciales”), sobresale Nicaragua: significan 4,2% de su PBI y 77% del gasto tributario global. En Uruguay es 0,8% del Producto y 13% del total.
Empresas
Los incentivos, como excepciones que se introducen en el sistema, suelen darse sobre los impuestos a las rentas y los patrimonios empresariales, los gravámenes sobre activos, a los flujos financieros, así como a las ventas, sobre todo cuando tales tributos pueden impactar como un costo para la ejecución de un proyecto.
“La discusión de la efectividad de estos instrumentos para el desarrollo, tiene larga data”, apunta Peláez. Quienes argumentan en detrimento de la efectividad de los incentivos alegan que muchas veces la inversión que se ejecuta o la actividad que se desarrolla y obtienen beneficios fiscales ocurriría “de todos modos, por lo que hay una renuncia fiscal innecesaria que únicamente se traduce en una ganancia extraordinaria para determinados agentes, a través de una reducción innecesaria de su carga tributaria”. Lo cierto es que el gasto tributario suele medir el sacrificio fiscal bruto, por los incentivos otorgados, por lo que son una parte de la ecuación costo-beneficio que el hacedor de política debe realizar para una evaluación completa del programa, añade.
En Uruguay los incentivos concedidos a través de exoneraciones o rebajas del IRPF significan anualmente 1,5% del PBI (24% del gasto tributario total), el máximo entre los países analizados y un punto por encima del promedio.
“El país utiliza diversidad de excepciones en ese impuesto para incentivar sectores, actividades o contingentes específicos de contribuyentes”, y destacan por su magnitud la exoneración del impuesto para las rentas obtenidas en las zonas francas y el crédito en el gravamen a la renta para los contribuyentes que realizan una inversión promovida. “El régimen de exoneración por inversiones, excepción casi redundante con el régimen de promoción de inversiones, y de reducida importancia luego de modificaciones introducidas en 2017 (…) es el tercer rubro en importancia” en términos de gasto tributario asociado al IRAE.
Sectores
En los últimos años emergió el interés por evaluar el impacto del gasto tributario sobre las variables como la inversión, el empleo, etcétera. Para ese propósito, su clasificación según el sector presupuestario asociado es de utilidad.
El reparto entre los 16 sectores o categorías que se apropian de los beneficios —definidas en la base de datos de la CIAT— difiere por países. En Uruguay, tres se quedan con casi la mitad de todo el gasto tributario: “inversión, descentralización y desarrollo regional” con 1,4% del PBI; “salud y sanidad (incluye alimentación y maternidad) y deportes” (0,9%); y la agrupación “todos los sectores” (que abarca al comercio, servicios, medioambiente y actividades financieras) con 0,8% del Producto”.
