Como un organismo vivo, el aparato estatal muta de forma constante; su tamaño y competencias han sido históricamente motivo de discusión política. En los años recientes se dio un incremento de la plantilla de funcionarios y creció el gasto y la inversión pública, pero con avances limitados en los intentos de reforma, según especialistas.
Tras la última recesión económica que atravesó el país entre 1999 y 2003, el presupuesto para algunas áreas —como salud y educación— se multiplicó, y recientemente también aumentaron los gastos orientados a la seguridad.
Maestros, profesores, policías, asistentes sociales, médicos y enfermeros, entre otros, se incorporaron a la plantilla pública. Así, desde mediados de la década de 2000 el número de vínculos laborales con el Estado volvió a aumentar luego de casi diez años donde ocurría lo contrario, en parte por regularizaciones de contratos precarios. Al cierre de 2012 había 268.443 funcionarios, contratados, pasantes y becarios; aun no hay disponibles cifras de este año.
Por otro lado, los sucesivos intentos de reforma del Estado que se llevaron a cabo desde los años 90 tuvieron avances parciales y nunca se logró modificar sustantivamente la “relación entre la alta burocracia y la política”, cuando en realidad “se requiere un nuevo pacto entre esos dos grupos” para profesionalizar la gestión. Esa idea surge del estudio “Los desafíos de las administraciones públicas latinoamericanas: el caso de Uruguay” presentado ayer miércoles 30 en el XIII Congreso del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo por Conrado Ramos, Alejandro Milanesi y Diego Gonnet, especialistas del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República (Udelar).
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Durante todo el siglo XX el Estado uruguayo estuvo siempre en expansión, con cada vez más funcionarios y una estructura que se fue volviendo más compleja. Solo desde 1990 hasta 2004 el número de empleados bajó.
Cifras recogidas en el libro “¿De quiénes, para quiénes y para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del siglo XX”, del equipo de historia del Instituto de Economía de la Udelar, muestran esa evolución y en gran medida la relacionan con la falta de fuentes de trabajo en el sector privado, el clientelismo y el aumento de la burocratización.
La investigación explica que en gran parte del siglo pasado el trabajo en el Estado sirvió como “amortiguador del desempleo estructural”. En 1906 los funcionarios eran 6% de la población activa (empleados o que buscaban un puesto laboral) y en 1969 llegó casi a 23%. A mediados de los 90 eran 18% de los activos y en 2012 fueron 16,5%.
Según los datos de la Oficina Nacional del Servicio Civil, la cantidad de vínculos con el sector público comenzó a crecer nuevamente en 2004 y hasta 2012, a un promedio de 2% anual. Fueron unas 4.900 contrataciones por año, en promedio, sobre todo en ANEP, ASSE y el Ministerio del Interior.
El total de sueldos pagos a los funcionarios públicos se ubica cerca del 10% del Producto Bruto Interno (PBI). Ese monto está comprendido dentro de un gasto global que superó levemente el 31% del Producto en 2012 y una presión fiscal (impuestos totales cobrados a la población respecto al PBI) similar (31%, según las últimas cifras de la Dirección General Impositiva de 2011).
A su vez, el sector público directamente realiza en la actualidad cerca de 17% del consumo total de la economía, cifra que creció recientemente (era entre 12% y 13% en la década de 1990). También explica el 20% de la inversión total, lo que en definitiva implica que ganó participación frente a los inversores privados locales (los de origen extranjero fueron los que más impulsaron la inversión en el país últimamente).
Burócratas y políticos
Ramos, quien fue subdirector de Planeamiento y Presupuesto durante el gobierno de Tabaré Vázquez y actualmente se desempeña como docente de ciencias políticas en la Udelar, dijo consultado por Búsqueda que los cargos más altos de la burocracia estatal no se involucran con las reformas ni proponen ideas, manteniéndose ajenos a las decisiones y los compromisos de los proyectos políticos. Ello surge de que los gobernantes de turno utilizan las contrataciones de jerarcas con fines que no persiguen mejoras en la eficiencia o los resultados, sino lealtad personal. En gran medida, según afirmó ese especialista, esa es una explicación clave de las dificultades para mejorar el funcionamiento del Estado y reducirlo en sus áreas menos eficientes.
El patronazgo —la contratación directa de personas de confianza política o técnica— tiene que ver en este aspecto, pero tiene variantes. “No estoy en contra del patronazgo; hay patronazgo bueno y malo”, subrayó Ramos.
En países donde las reformas han tenido más éxito hubo “una alta burocracia que se involucra en el proyecto del gobierno y con sus conocimientos técnicos, aportando competentemente a la mejora de los resultados”, sostuvo. Esos funcionarios están comprometidos, tienen autonomía para presentar ideas y se relacionan con la burocracia más baja de forma saludable, permitiendo su crecimiento, añadió.
Por otra parte, dijo, un patronazgo negativo genera que “el político desconfíe de la maquinaria heredada” y de los “técnicos ya existentes”, por lo que se da una resistencia por parte de la burocracia, que puede incluso “trancar” intentos de reforma y a su vez no aporta ideas nuevas.
Reformas.
Desde el punto de vista de Ramos, Milanesi y Gonnet, dada la actual fase de crecimiento que atraviesa la economía uruguaya, son necesarios dos cambios fundamentales para mejorar la calidad de vida de la población. Por un lado, cambiar la matriz productiva (actualmente muy concentrada en la exportación de bienes primarios) y, por otro, reformar el Estado para que tenga un funcionamiento más eficiente, organizado, orientado a los resultados y con una interacción más efectiva con la sociedad civil.
Al menos desde los años 70 la idea de reformar el aparato estatal para que funcione mejor y cueste menos dinero estuvo presente en el debate político. Sin embargo, la dinámica orientada a los procesos en si mismos, el ritualismo, la falta de información y evaluaciones y el patronazgo mal utilizado han generado trabas a los intentos de reforma y propician además una burocracia que no solo no impulsa cambios sino que se resiste a ellos, sostienen.
Según el análisis de esos investigadores, durante el gobierno de Luis Lacalle (1990-1995) se intentó aplicar una reforma de corte liberal, que buscó —sin éxito— la privatización de las empresas públicas y reducir tanto el gasto público como la cantidad de funcionarios.
En el siguiente período, bajo la segunda presidencia de Julio Sanguinetti (1995-2000), se produjo la reforma del sistema de seguridad social y hubo además “cambios significativos” en la enseñanza, la cantidad de empleados públicos siguió reduciéndose y se intentaron modificaciones en pos de una mayor eficiencia y orientación a resultados. Sin embargo, los investigadores explican que el éxito de esas medidas fue limitado, principalmente en el Poder Ejecutivo, y además se perdieron capacidades técnicas “valiosas” que debilitaron los ministerios.
Bajo el gobierno de Jorge Batlle (2000-2005), entre otros aspectos se destaca la modernización de la Impositiva y algunas “privatizaciones parciales” en sectores como el suministro de agua y las telecomunicaciones que apuntaron a mejorar su competitividad. La ley que desde 1995 prohibía contratar nuevos funcionarios se extendió hasta 2005. Los esfuerzos fueron “como mucho, débiles”, señalan.
En el primer período de gobierno del Frente Amplio (2005-2010), la reforma del Estado —“la madre de todas las reformas” al decir del presidente Tabaré Vázquez— fue planteada como uno de los principales objetivos. Si bien se llevaron a cabo modificaciones en el régimen tributario, en el sistema de salud y se creó el Ministerio de Desarrollo Social, el resto del aparato siguió sin cambios sustantivos, según los investigadores. Los planes orientados a una mejor administración basada en resultados, evidencia y servicio al usuario no fueron aplicados de forma “comprehensiva, o con una agenda de cambios bien planeada”, sino más bien “ad-hoc”, afirman.
Por último, Ramos, Milanesi y Gonnet aseguran que la actual administración encabezada por José Mujica dio un “giro en U”, en referencia a que las contrataciones de personal político y la disminución de autonomía profesional de los cargos más técnicos jugaron en contra de cualquier reforma.
