Otra vez sobre la suspensión de la ciudadanía. En la edición del 13 de diciembre del año en curso, se publicaron algunas opiniones sobre si Sendic tiene suspendido el ejercicio de su ciudadanía y, en consecuencia, si puede o no ser candidato en las próximas elecciones.
Seguramente esta carta llegará tarde, cuando ya el tema esté superado por la decisión de las autoridades del Frente Amplio, pero pienso que la cuestión mantiene, de todas formas, su interés para otros casos que puedan presentarse. Asimismo, es bueno reflexionar sobre cómo deben interpretarse las normas constitucionales en el siglo XXI.
En 2014, refiriendo a la situación del exministro de Economía y Finanzas, Fernando Lorenzo, remití una carta a Búsqueda que fue publicada en octubre del mismo año, en la que señalé:
El artículo 80 de la Constitución prevé, entre otras cosas, que el ejercicio de la ciudadanía se suspende “por la condición de legalmente procesado por causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría”.
La Constitución no dice qué es pena de penitenciaría y por ende debemos ir al Código Penal a los efectos de determinar esto. El artículo 68 de este Código dice que la pena de prisión es de tres a veinticuatro meses y la de penitenciaría de dos a treinta años. Por su parte, el artículo 162 dispone, en su texto vigente, que al delito de abuso de funciones le corresponde una pena de “tres meses de prisión a tres años de penitenciaría”.
Desde el punto de vista constitucional la cuestión es muy clara: a) el Ec. Lorenzo está legamente procesado por un delito respecto al que “puede” resultar pena de penitenciaría; b) está el caso comprendido en el numeral 2 del artículo 80 de la Constitución; y c) en consecuencia está suspendido en el ejercicio de la ciudadanía y por lo tanto no puede ser candidato a ningún cargo electivo.
Análisis agregando la Convención Americana de Derechos Humanos
Antes de ingresar en el tema, una precisión. No puede aceptarse hoy que la Convención Americana tenga rango legal. Por el contrario, es claro que los derechos y garantías comprendidos en la CADH tienen rango constitucional o similar. Así lo viene diciendo la Suprema Corte desde, al menos, el año 2009, y esta es la posición unánime o casi unánime de nuestra doctrina.
En segundo lugar, debe tenerse presente que cuando dos normas regulan un derecho humano o una garantía en forma diversa, independientemente de su fuente normativa o jerarquía, debe preferirse la norma que mayor alcance reconozca al derecho, la que mejor lo proteja. A esto se llama “directriz de preferencia de normas” y nadie la cuestiona en nuestros tiempos.
Volviendo al caso de la suspensión de la ciudadanía, se aprecia que el artículo 80 numeral 2 de nuestra Constitución es contrario, expresamente, al artículo 23 de la Convención que en su apartado 2 dispone los casos en que “exclusivamente” puede limitarse la ciudadanía y refiere solo a los casos de sentencia de condena (no basta con un mero procesamiento). También hay una contradicción tácita con el artículo 8 apartado 2 de la CADH que reconoce la “presunción de inocencia” (conforme nuestra Constitución se impone una sanción a quien goza de la presunción de inocencia).
La contradicción es clara. Tratándose del ejercicio del derecho a ser elegido (apartado b del numeral 1 del artículo 23 de la CADH), derecho fundamental de tipo político, debe aplicarse la norma más protectora para el derecho que no es la constitucional, sino el citado artículo 23 de la Convención. O sea, pese a lo que dice la Constitución, y aplicando la norma más favorable, el Ec. Lorenzo puede ser candidato (…).
La reserva a la Convención
Alguien ha dicho que yo olvidé que Uruguay hizo una reserva al ratificar la Convención respecto a este artículo 23. No lo olvidé. Este es un tema sobre el que he escrito varias veces en el pasado, por lo que no se me puede acusar ni de olvido de la reserva, siempre mencionada, ni de estar opinando ahora por primera vez para el caso actual.
El problema es que no basta con recordar la reserva realizada por nuestro Estado, sino que es necesario a continuación preguntarse cuál es el efecto de dicha reserva. Esto es lo que no hacen quienes me imputan un olvido o un error.
La literatura especializada contemporánea es clara en cuanto a que las reservas en temas de derechos humanos son diversas, y tienen distintas consecuencias, a las propias del Derecho Internacional Público. Y esto no es un capricho, sino que surge claramente de la Convención ratificada por Uruguay. Veamos:
El artículo 75 de la CADH, ratificado por Uruguay sin reserva alguna, dice que “solo” pueden hacerse reservas a la Convención de acuerdo a las disposiciones de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (también ratificada por Uruguay). O sea, para el alcance de la reserva, primero, debe verse qué dice esta Convención.
El artículo 19 de la Convención de Viena dice en qué casos los Estados no pueden hacer reservas. Estos casos son: cuando la reserva esté prohibida por el tratado, cuando el tratado limite los casos en que pueda hacerse reservas y, lo que interesa, en el literal c se expresa que no pueden hacerse reservas cuando la reserva sea incompatible con el objeto y fin del tratado.
Parece claro que una reserva que limite derechos es incompatible con la CADH, ya que esta no autoriza otras limitaciones que las permitidas por la propia Convención, sino que establece estándares mínimos de protección. Pero veamos lo que dice el artículo 29:
“Ninguna disposición de la presente convención puede ser interpretada en el sentido de “a” permitir a alguno de los Estado partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que lo prevista en ella”.
A mi juicio es muy claro que la reserva de Uruguay al artículo 23 (que no incluyó ni el 75 ni el 29) de la CADH no implica que no se deba aplicar el artículo 23 de la Convención y que deba aplicarse el artículo 80 numeral 2 de la Carta. La conclusión sigue siendo la misma.
La reserva no tiene el efecto de excluir la aplicación del artículo 23 de la Convención (este es un efecto prohibido), sino que, conforme la directriz de preferencia de normas debe aplicarse la norma más favorable al derecho político en juego: la convencional. Conclusión: puede ser candidato.
Entiendo que todo lo dicho en 2014 sigue siendo válido y, si se aplican correctamente los principios interpretativos en materia de derechos humanos y si se coordina la Constitución, la Convención Americana y la Convención de Viena, es claro que, en nuestros días, el mero procesamiento no implica suspensión de la ciudadanía.
No voy a ingresar en otras cuestiones, tales como si el derecho a votar y ser votado es o no inherente a la personalidad humana, por entender que no es necesario demostrar que todos los derechos humanos, los individuales, sociales, culturales, económicos y políticos, derivan de la dignidad de la persona humana. Y ni que hablar de la presunción de inocencia y del principio de igualdad que aparecen como inequívocos derechos de primera generación.
