El “poder político” de los burócratas hace a los jerarcas “rehenes de la maquinaria” estatal

En Uruguay, “se puede decir que la burocracia ejerce su poder político en los ministerios”, principalmente a través de lo que algunos autores definen como “la disponibilidad de medios no impracticables”. Ese concepto refiere a la capacidad de los burócratas para “condicionar la visión de los formuladores de políticas sobre la viabilidad y las posibles formas de implementar sus ideas y proyectos”. Tal poder “radica en su dominio de las rutinas técnicas y administrativas, planteando un caso en el problema de la información asimétrica entre principal y agente”, explican los autores. Aclaran que, en el caso uruguayo, esta capacidad no se deriva del “prestigio o respeto” a la autonomía profesional de los funcionarios por parte de los políticos, como puede esperarse de un cuerpo de servidores públicos como el alemán o el francés. Ramos —un académico especializado en gestión pública que hoy es director de la Oficina Nacional del Servicio Civil— y los otros autores señalan que en Uruguay se ignora el servicio civil “meritocrático”. A pesar de esto, la burocracia establecida, con reglas que protegen sus derechos adquiridos, “ha desarrollado conocimientos y herramientas legales para bloquear la voluntad y gestión de los líderes ejecutivos para desarrollar políticas”. Como ejemplo de esa capacidad de promover sus intereses mencionan la creación “generalizada de fondos extrapresupuestarios obtenidos de tarifas y precios de trámites y servicios a la ciudadanía, compartidos entre el propio personal”. O la “exitosa resistencia de los funcionarios a establecer una competencia pública (dentro y fuera del Estado) para ocupar puestos de ‘alta conducción’” en el Estado. “En definitiva, nos enfrentamos a lo que se conoce en la literatura sobre liderazgo ejecutivo como una situación de ‘incompetencia politizada’”, señalan. Este fenómeno ocurre cuando los legisladores no solo desconfían de la burocracia y responden politizándola, sino que tampoco institucionalizan formas de gestión para romper la resistencia burocrática. En estos casos, los líderes ejecutivos tienden a ser percibidos como “rehenes de la maquinaria y, por lo tanto, confían su asesoramiento y gestión de políticas a equipos paralelos en lugar de a las estructuras formales de los ministerios”. En el caso de Uruguay, se recurre a la contratación de personal de confianza, asesores y técnicos fuera del sistema de carrera a quienes se les asigna funciones que no corresponden a sus cargos formales.