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    Finlandia y la renta básica: lejos de un fracaso

    N° 1968 - 10 al 16 de Mayo de 2018

    , regenerado3

    A comienzos de 2007, Finlandia ocupó los titulares de la prensa internacional al impulsar lo que se visualizaba como el primer intento de implementar una Renta Básica Universal (RBU). Un año después, el país nórdico volvió a ubicarse en el foco de la atención mediática global, esta vez por la razón opuesta: una supuesta decisión de desmontar la mencionada política. Desde el The New York Times hasta El Mercurio chileno, la noticia del “fracaso” finlandés de la Renta Básica Universal se instauró como dato innegable. Incluso, hubo quienes se apresuraron a dar por muerta la propia idea, dada la incontrastable evidencia que parecía traer consigo la aurora boreal.

    La realidad es bastante menos estridente. En primer lugar, porque la innovación finlandesa no es estrictamente una experiencia de RBU. Por definición, esta política implica una transferencia universal, percibida por todos los ciudadanos, e incondicional. Esta última característica presupone que la percepción del beneficio es independiente de la conducta que desarrolla cada ciudadano — estudie o no estudie, busque o no busque trabajo, etc.— y no sujeta a procesos de verificación administrativa. Finlandia instrumentó una transferencia incondicional pero no universal. Se focalizó en adultos en situación de desempleo al momento en que se puso en funcionamiento el mecanismo.

    En segundo lugar, porque siempre fue claro que era un experimento de una duración estipulada de dos años, al cabo del cual deberían evaluarse sus resultados. En ese período, 2.000 personas en situación desempleo recibirían una transferencia incondicional. El objetivo era contrastar el comportamiento de esta población en términos, fundamentalmente, de reinserción en el mercado de trabajo, con respecto al resto de los ciudadanos en situación de desem­pleo que percibían el subsidio tradicional, lo que en Uruguay llamamos el seguro de paro. Estos subsidios son transferencias condicionales por excelencia. En algunos países se exige a los beneficiarios que demuestren una actitud activa de búsqueda de empleo o esfuerzos de capacitación laboral para continuar percibiendo el beneficio. En la mayoría, si el trabajador consigue un empleo se le discontinúa automáticamente la percepción del subsidio. El gobierno de centroderecha finlandés habilitó un experimento que consistía en asegurar la percepción de la transferencia independientemente de la conducta que tomaran sus beneficiarios por un lapso de dos años, manteniéndose por el período estipulado aun bajo la circunstancia de que el perceptor obtuviera un empleo.

    El cronograma de la experimentación se sigue cumpliendo tal como fuera anunciado. Lo que sucedió, y disparó equívocos titulares de prensa y apresurados análisis, es que la institución pública responsable de administrar la política propuso expandir la experiencia y solicitó fondos con tal finalidad. El gobierno, basado en argumentos de sustentabilidad fiscal, no hizo lugar al pedido.

    La propuesta sale al encuentro de un problema serio que suele enfrentar la política fiscal. Del lado del gasto público, muchas políticas suelen instrumentarse a partir de transferencias monetarias condicionadas al nivel de ingreso o a una variable proxy que captura el bienestar relativo del beneficiario. Del lado tributario, el mismo individuo hace frente a impuestos sobre sus ingresos que, si no mediaran correctivos, puede provocar una situación contrastante: la tasa de imposición marginal efectiva que enfrentan los hogares pobres perceptores de beneficios sociales puede ser extremadamente alta —inclusive sustancialmente más alta que la que enfrentan los hogares que se ubican en los tramos de ingresos más altos del país—, lo que desincentiva la búsqueda de mejoras en su condición laboral y, lo que es más serio, no les permiten apropiarse de las ganancias de bienestar de mejoras laborales; justo a las personas que más dificultades tienen para lograr ubicarse en un sendero de movilidad ascendente.

    Algunos países, como Estados Unidos, muestran un diseño impositivo que incorpora esta preocupación, con el Earned Income Tax Credit (EITC), un crédito tributario destinado a las familias de ingresos bajos y medios bajos. El acervo de crédito fiscal le permite a un trabajador con niveles de ingresos deprimidos que obtiene un mejor empleo o logra ingresar al mercado de trabajo mientras se encuentra asistido por otras políticas públicas percibir una transferencia, el crédito fiscal, que le asegura ciertos umbrales de ingreso. Las renuncias fiscales funcionan como un mecanismo de transferencia de ingresos para quienes están ocupados.

    Estos arreglos no evitan completamente el problema más serio de aquellos que, siendo beneficiarios de una política de transferencia, ven que la obtención de un empleo les implica renunciar a ese beneficio. Supóngase que una persona es beneficiaria de una transferencia focalizada para aquellos con ingresos menores a 1.000 pesos. Por su actual trabajo obtiene un ingreso de 500 pesos mensuales, por lo que su ingreso total asciende a 1.500. En algún momento, la persona recibe una oferta tentadora: cambiar a un empleo cuyo salario mensual asciende a 1.800 pesos. Sin embargo, aceptar el empleo le implica perder el beneficio. Su salario aumentó en 1.100 pesos, pero solo incrementa su ingreso global en 100 pesos. La tasa marginal supera el 90%. Un esquema tributario como el EITC puede amainar la problemática, en la medida en que el crédito fiscal en torno al punto de elegibilidad de la política (el umbral de 1.000 pesos) funcione como mecanismo compensatorio.

    Una situación como la descripta es habitual en el mundo desarrollado, donde, dado el relativamente bajo nivel de informalidad prevaleciente, los ingresos personales son una variable observable por el hacedor de política. En América Latina es más habitual que la selección como beneficiarios se realiza con variables que se aproximan al estatus económico (Proxy means tests, PMT). Sin embargo, en casos como Uruguay se utiliza un doble enfoque, que mira los ingresos declarados a la seguridad social además del valor del PMT. Esto genera dificultades y análisis de impacto reciente de las políticas de transferencias en Uruguay que muestran que puede existir un efecto negativo sobre la formalidad laboral. Los trabajadores tienden a preferir empleos informales ante el riesgo de perder la transferencia. Este argumento no apunta contra la esencia de las políticas y su fundamento. De hecho, existe variada literatura reciente que encuentra sólida evidencia a favor de las políticas de sostén de ingreso permanentes en el tiempo. Pero sí señala la necesidad de repensar algunos diseños, evitando que la percepción del beneficio guarde una relación negativa con respecto a mejoras en la inserción laboral.

    Finlandia está analizando en qué medida la incorporación de una transferencia incondicional evita estos problemas de incentivos, en tanto asegura a las personas que continúan percibiendo un ingreso cuando mejoren sustantivamente su inserción en el mercado de trabajo. Más que el componente de universalidad, Finlandia se interesó por el componente de incondicionalidad. Justo en estos momentos, otros países o regiones están instrumentando experiencias de renta básica —en Ontario, Canadá, varias localidades de Escocia, incluyendo Glasgow y Edimburgo —bajo el formato de pilotos. Antes de hacer juicios de valor apresurado, corresponde seguir con atención y seriedad estas experiencias. Todo indica que estamos ante algo más que una moda. Entre sus defensores acérrimos aparecen ciertas lógicas de cofradía. Como si fuera el único instrumento o cambio de política relevante o ignorando que su implementación tiene costos de oportunidad apreciables, en tanto implica priorizar su construcción sobre otros objetivos de política social. En ocasiones, se presenta como una propuesta dislocada del diseño del sistema de protección social; como un agregado que no altera otras prestaciones sociales, cuando en realidad su racionalidad implica repensar globalmente la imprescindible protección social universal. La respuesta correcta es comprender en qué medida y en qué contextos puede constituir un diseño superador de los actuales mecanismos de protección social.