Aun así, estudios académicos afirman que los ajustes a la ley de promoción de inversiones dieron resultados positivos.
Desde la oposición prácticamente no hubo cuestionamientos a ese régimen, pero luego de varios años aparecieron las primeras objeciones, en su mayoría desde el mismo partido de gobierno. También propuestas tributarias elevadas desde el PIT-CNT sugerían ya en 2015 revisar la herramienta, para limitar los beneficios a las empresas.
Por otra parte, algunas firmas que no cumplieron con los plazos comprometidos y debieron cerrar por razones del negocio causaron malestar en jerarcas del gobierno, principalmente por no ser advertidos de la situación con anticipación para buscar soluciones a la pérdida de esos empleos.
Promoción
“Antes era como que al que quería invertir lo mirábamos con desconfianza, con recelo. Ahora le decimos que venga, le damos beneficios que puede calcular y medir claramente”. Mario Bergara, hoy presidente del Banco Central pero entonces subsecretario de Economía, fue de los que más charlas realizó para presentar los cambios a la ley hechos por el primer gobierno del Frente Amplio; explicaba las modificaciones contenidas en el decreto 455 de 2007, que reglamentaba la ley de 1998 para declarar “de interés nacional la promoción y protección de las inversiones realizadas por inversores nacionales y extranjeros”.
Antes, en 1974 ya se habían aplicado políticas de fomento a la inversión en una ley de promoción industrial. Esa norma daba “amplísimas franquicias”, como la exoneración integra de cualquier tributo sobre la renta, siempre y cuando se tratara de una actividad declarada promovida. Así lo explica un estudio de evaluación de los incentivos fiscales a la inversión realizado por investigadores del Instituto de Economía (Iecon) de la Universidad de la República.
Luego, en 1987, se aprobó un nuevo régimen que incluía la posibilidad de rebajar hasta 40% la renta fiscal de la empresa por el equivalente a sus compras de bienes de capital, un beneficio que sigue existiendo.
¿Qué estableció entonces el decreto de 2007 para hacer crecer los proyectos promovidos? Esa reglamentación de la ley hizo que todas las empresas, incluso las más pequeñas, puedan acceder a los beneficios presentando sus planes a la Comisión de aplicación (Comap); también hubo una definición transparente en base a puntajes en distintos rubros que permitió a los inversores calcular qué exoneraciones les correspondían y plazos perentorios que, tras cumplirse, determinaban la aplicación de forma automática. Además, se unificaron los criterios y se instaló una ventanilla única para tramitar la utilización de ese mecanismo.
Para el consultor Diego Vallarino, que trabajó para el gobierno en el diseño del decreto reglamentario, uno de los puntos fuertes del régimen es que “no se creó una institución sino una institucionalidad”. Tuvo un impacto “enorme”, evaluó en octubre de 2015 en declaraciones al semanario “Voces”.
El mensaje de la reglamentación hacia las empresas, graficó, fue: “No hay problema, vos rentá, rentá lo que quieras, pero me generás empleo y exportaciones”. Y: “mirá tu rentabilidad, pero mirá la rentabilidad social que tienen tus proyectos, y te vamos a dar beneficios en función de eso”.
Es que más allá de generar condiciones y facilidades, el gobierno buscó que las empresas cumplan con ciertos requisitos a cambio de ventajas impositivas. La matriz de puntuación dio más exoneraciones a las firmas que crearan más empleos, más exportaciones, más descentralización, utilización de tecnologías limpias, desarrollo de la innovación y contribución al crecimiento del PBI. Además, se generó el compromiso de las empresas por mantener las fuentes de trabajo por cierto período luego de hacer la inversión.
La flexibilidad es un aspecto destacado por los expertos. En algunas ocasiones se realizaron cambios de acuerdo a la coyuntura económica o de acuerdo a los objetivos del gobierno. En 2009, en un contexto negativo, se ampliaron las exoneraciones a la inversión; en 2011hubo nuevos cambios y los beneficios pasaron a ser más accesibles, a la vez que se acortó la distancia entre el régimen de esa ley y el de zonas francas para “desestimular” la multiplicación de estos enclaves.
En enero-agosto pasado la Comap recomendó dar exoneraciones a 248 planes presentados que involucran inversiones por U$S 1.279 millones. Eso supone una caída de 32% en el número de proyectos y de 10% en el monto, según los últimos datos del Ministerio de Economía.
Resultados y costos
Teniendo en cuenta los indicadores económicos disponibles (de empleo, inversión, exportaciones y otros) los objetivos de la ley parecerían haberse cumplido. Sin embargo, solo con herramientas más técnicas se puede aproximar qué tanto tuvo que ver esa política con dichos resultados.
El estudio del Iecon realizado por Fedora Carbajal, Paula Carrasco, Paola Cazulo, Cecilia Llambí y Andrés Rius tomó en cuenta los resultados considerando empresas beneficiadas y no beneficiadas por la ley. Observaron que se generó un monto de inversión adicional respecto a si la ley no hubiese estado vigente; el sector del comercio fue el que más utilizó la herramienta en relación a la industria y los servicios. También hallaron un impacto positivo y permanente sobre el empleo, haciéndolo crecer entre 13% y 37%. Y constataron un crecimiento de 52% en las exportaciones, en promedio, atribuible a los efectos de la ley. Los impactos sobre la productividad solo se vieron en la industria.
Los investigadores concluyen que el régimen es una “herramienta mejorable pero generalmente apropiada” para estimular la inversión. Esto porque “cuenta con justificativos económicos serios”, “muestra ser capaz de alterar el ritmo de acumulación en la dirección deseada” y “parece lograr sus fines a costos razonables para la comunidad y para el gobierno”. Justamente, sobre el costo que implica esta política, sostienen que “al comparar la renuncia fiscal asociada al régimen con la inversión añadida se verifica que el beneficio directo” es superior a los costos de producirla. Calculan que entre 2008 y 2011 la renuncia fiscal fue de entre 0,3% y 0,5% del PBI al año, mientras que la inversión promovida estuvo entre 3% y 3,5%.
Por otra parte, las mediciones de cumplimiento realizadas por el Ministerio de Economía mostraron que más del 80% de los proyectos que solicitaron beneficios realizaron efectivamente las inversiones por las que descontaron impuestos.
Sin embargo, a la hora de las negociaciones de la última Rendición de Cuentas, que vino acompañada de un ajuste fiscal, las propuestas desde algunos sectores de izquierda buscaron recortar la promoción de inversiones para obtener los recursos necesarios.
En mayo el PIT-CNT insistió con que era necesario un estudio de las exoneraciones dado que “representan una alta renuncia fiscal y no siempre aportan al desarrollo”.
El 28 de junio, en el marco de la discusión del proyecto de Rendición de Cuentas, Astori se refirió en el Parlamento a la necesidad de recuperar la inversión, que debe operar como la “principal política anticíclica”. Ese es un “camino genuino, auténtico y estructural” para “enfrentar la situación negativa del entorno”, sostuvo.
Baja inversión
Desde el inicio de los gobiernos del Frente Amplio, la preocupación de las autoridades por aumentar la inversión fue notoria, lo que en gran medida responde a que Uruguay arrastra una larga historia de bajísimos niveles de acumulación de capital de la mano de tasas de crecimiento económico también bajas.
En la campaña electoral de 2009 que finalizó con Mujica como presidente y Fernando Lorenzo al frente del Ministerio de Economía, el objetivo explicitado era alcanzar una tasa de 25% del Producto, algo que nunca se concretó. Pese a eso, los registros durante los últimos gobiernos son elevados desde el punto de vista histórico, de cerca de 20% la mayoría de los años y con un pico de 22% en 2012 y 2013.
Un análisis histórico hecho por Carolina Román y Henry Willebald, del Iecon, muestra que Uruguay tuvo desde fines del siglo XIX una tasa de inversión promedio “muy baja en la comparación internacional (apenas de 14%) y un stock de capital que creció apenas por debajo de la expansión” del PBI (2,7% versus 2,9%). Solo en años puntuales se superó el 20% del PBI.
Durante los 11 años y medio que lleva en el poder el Frente Amplio, el arribo de capitales productivos desde el exterior creció de forma explosiva, al tiempo que bajo la ley de inversiones hubo también una expansión de la inversión nacional. Eso empezó a revertirse en los últimos tiempos (ver recuadro).
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