En primer lugar se habla, para justificar la necesidad de la reforma, del “déficit de la seguridad social”. Y en ese concepto se engloba el supuesto déficit del BPS, la asistencia estatal a la llamada “caja militar”, y diferentes situaciones de las tres cajas paraestatales a las que el Estado, sin embargo, no asiste, ni asistió nunca.
La mayor preocupación esgrimida es el “déficit” del BPS, ya que de la asistencia que requiere la “caja militar” poco se habla. Pues bien, la Constitución de la República, en su art. 67, establece el financiamiento de las jubilaciones y pensiones con aportaciones patronales y de los trabajadores con impuestos afectados, y con transferencias del Estado en lo que fuere necesario. Ergo, constitucionalmente no puede existir déficit.
En el mundo existen distintas formas de financiamiento de la seguridad social, desde sistemas basados exclusivamente en aportaciones obrero-patronales, a sistemas financiados exclusivamente por el Estado.
El entender que no se trata de un ‘déficit’ hace a la concepción que se tenga de la seguridad social. Distinguir entre déficit y gasto social no es una diferencia semántica, se trata de formas esencialmente diferentes de encarar el tema.
Nadie sostiene que el gasto en salud es deficitario, o que el gasto de educación es deficitario. Podrá discutirse si lo que se gasta en salud o en educación es eficiente, si es suficiente, si requiere cambios. En la misma forma podrá discutirse si el gasto en seguridad social requiere ajustes, pero no por deficitario, sino por si otorga las prestaciones necesarias a los riesgos que pretende cubrir, o si los cambios demográficos o los cambios en el mercado de trabajo ameritan modificaciones en su estructura, ya que obviamente todo sistema de seguridad social requiere de ajustes periódicos, pero no por deficitario como se suele reiteradamente señalar.
Otra de las argumentaciones que rodean el enfoque de la necesidad de reducir el gasto en seguridad social es, a mi juicio, una falsa oposición entre el nivel de pobreza entre la población anciana y la niñez.
Es evidente y doloroso el constatar el nivel de pobreza en la niñez en nuestro país, pero no se debe al gasto social en los adultos mayores, sino a la falta de consenso político de enfrentar esa realidad con una política adecuada y dirigida a mejorar la situación de carencia de la niñez.3
Es evidente que reduciendo el gasto en seguridad social, no se mejorará el nivel de pobreza alarmante que caracteriza a la niñez uruguaya. “La pobreza infantil en Uruguay es estructural y su eliminación no ha sido una prioridad del sistema político”, diputada Cristina Lustemberg, Búsqueda del 13/10/2022 pp. 12.
Muchas veces se plantea esta oposición reducida a la distribución dentro del gasto social asignado a ambos rangos de edad, pero bien valdría la pena planteárselo más globalmente y analizar la totalidad de los ítems que comprenden el Presupuesto nacional. No parece justo asignar la responsabilidad de la infantilización de la pobreza al gasto en seguridad social, no está ahí el problema.
Sin llegar a la discusión de cada componente de los gastos del Estado, y si alguno de ellos podría ser reducido para financiar la atención a la niñez, lo que sería perfectamente válido, existen otras formas, que raramente se expresan en voz alta como es la ineficiencia en el gasto público.
El Banco Mundial estima que el “despilfarro y la ineficiencia” en el gasto público alcanzó en Uruguay el 3,7% del PBI,4 es decir algo así como más de 2.000 millones de dólares, suma que podría destinarse para eliminar las transferencias al BPS y la asistencia a la “caja militar” y financiar una política dirigida a la erradicación de la pobreza infantil, pero obvio que esto debe pasar por la madre de todas las reformas en la que hasta ahora vienen fracasando todos los gobiernos desde la vuelta a la democracia.
Lamentablemente todas las evidencias se diluyen en la inútil discusión en torno a si es responsabilidad de los unos o de los otros, en lugar de admitir que, tanto de la pobreza infantil como de la ineficiencia del gasto público, somos todos responsables.
Hecho este preámbulo, intentaré explicitar mis opiniones sobre esta reforma. Obviamente que las mismas están basadas en una concepción de la seguridad social que podría denominarse tradicional, en la que se valora en primer lugar su capacidad para responder a la cobertura de los riesgos que acompañan al ser humano desde su concepción hasta luego de su fallecimiento y su financiamiento se ajusta a un principio esencial a esa concepción de la seguridad social, como lo es el principio de la solidaridad, componente indispensable en esta concepción.
Me hago cargo de la concepción ideológica que subyace en mis opiniones.
Aclaro que para comprender los objetivos perseguidos me baso en el proyecto original, en esas 172 intrincadas páginas, que en parte justifican que para el 50% de la población sean desconocidas.
El proyecto original representa el objetivo central de los promotores de esta reforma. Y en este proyecto se materializa, a mi juicio, la esencia de la concepción que impulsa la reforma.
En primer lugar, parecería que uno de los temas que mayor interés despertó en la discusión fue el relativo a la elevación de la edad de retiro.
El centrar la discusión en la elevación de la edad impide centrar la atención en las bases del sistema que se propone, que me parece es lo que realmente importa.
En esta reforma se insiste con la supuesta solución a los problemas del costo de la seguridad social, sustituyendo parte de la protección social inherente al Estado por mandato constitucional, por el ahorro individual, creando las AFAP privadas, con la excepción de una de propiedad estatal.
Y señalo se insiste porque, no obstante que en estos 27 años no ha demostrado ser la solución, al punto que se necesita una nueva reforma, sin embargo, el proyecto las ratifica y las consolida pasando a ser de adscripción obligatoria para todos los colectivos involucrados.
La discrepancia con esta supuesta solución no es una posición política, basta señalar que ni en el Frente Amplio ni en la coalición multicolor hay unanimidad en este tema. Más bien se trata de una diferente concepción de la seguridad social.
En lo que me es personal, he discrepado con esta solución desde 1995 por diversas razones. El ahorro individual nada tiene que ver con la seguridad social, se trata más bien de un seguro individual, y es la negación del principio de solidaridad en que se sustenta la seguridad social. El ahorro individual solo podrá otorgar una renta vitalicia de consideración precisamente a quienes mejores ingresos hayan tenido en su actividad, muy poco podrán aspirar los de bajos ingresos y baja densidad de cotización, según de qué actividad se trate.
Como si fueran pocos los incentivos que previó la reforma de 1995 para las administradoras de fondos previsionales, se estableció un exorbitante margen para las comisiones a cobrar por esas administradoras, las que podían llegar hasta el 20% de sus ingresos. Como resultaba demasiado chocante hacerlo explicito, se optó por establecerlo en el 3%, pero no de los ingresos sino sobre el sueldo sujeto a aportación, verdadera innovación en fijación de límites a gastos de administración.
Estas desmesuradas comisiones que se cobraron, en detrimento del aporte del trabajador a su cuenta individual, resulta más llamativo, ya que todo el trabajo administrativo de recaudarlo, fiscalizarlo, etc. lo hace a su costo el BPS. La AFAP recibe sin necesidad de incurrir en ningún costo administrativo las transferencias del BPS, tal cual se tratara de un depósito, con indicación del monto que corresponde a cada trabajador.
Tan evidente fue la exageración de esas comisiones que —en este caso— la reforma proyectada establece mecanismos que las limiten.
La mayor paradoja resultante de este régimen de ahorro individual se verificó una vez que a lo largo de estos 27 años se constató que en promedio, entre el 80% y el 90% de las inversiones de estas administradoras se concentró en valores públicos.
Es decir el Estado, a través del BPS recaudó y fiscalizó las aportaciones, una vez efectuado todo el trabajo y teniéndolo en su poder la suma recaudada, es transferida a las AFAP, y esa misma plata que tuvo en su poder el Estado, las AFAP se lo ”prestan” al propio Estado, mediante la compra de valores de deuda pública. Y el Estado recibe su propia plata, obviamente debiendo pagar una tasa de interés por recibir en préstamo lo que era suyo. Difícil de entender.
No parece que la preocupación haya sido reducir costos al Estado, como se ve solo se incrementaron los costos estatales. No obstante, cuando se analiza el costo de la seguridad social nunca se computa como costo el pago de intereses por tomar en préstamo lo que era suyo.
En esta discusión de si realmente ha sido de alguna utilidad la incorporación de las AFAP, me vienen a la memoria anécdotas que tuve el privilegio de vivirlas y que las cuento a fin de hacer menos tediosa esta larga carta.
Una de ellas ocurrió en Suecia en julio de 1998, en la Conferencia de Estocolmo sobre el Futuro de la Seguridad Social, organizada por el gobierno sueco, la AISS y la CISS, y con participantes del Banco Mundial y del FMI.
La conferencia tuvo como centro del debate el excelente trabajo de Lawrence Thompson denominado Más vieja y más sabia: La economía de las pensiones públicas. A quienes estén interesados en esta temática, recomiendo muy especialmente su lectura.5
En esa ocasión, yo me encontraba sentado al lado del superintendente de las AFJP argentinas, cuyo nombre a esta altura de mis años no consigo recordar (creo que Schultess o algo parecido) pero sí bien recuerdo su persona. En un momento, un representante del FMI de Gran Bretaña estaba argumentando en contra del ahorro individual. Y mi vecino de mesa indignado me dijo: “Estos que bajan de sus aviones con sus portafolios negros para indicarnos que tenemos que implantar el ahorro individual, en una conferencia técnica se desdicen de todas sus recomendaciones”.
Indignado pidió la palabra y reclamó al representante del FMI por qué si no concordaban con esa solución, la recomendaban y exigían a nuestros países su implantación. La contestación del inglés no se hizo esperar y fue terminante: “El ahorro individual lo recomendamos en países, como el suyo, donde los políticos no son capaces de administrar la seguridad social”. Terminante.
Esta misma concepción la expresa L. Thompson en el trabajo mencionado, donde expresa: “Los programas de pensiones con prestaciones definidas, de reparto, tienen muchas ventajas cuando son operados en el contexto de un sistema político capaz de ejercer suficiente autocontrol” (op. cit., pp. 48). Y más adelante advierte: “Resulta demasiado pronto para saber con qué eficacia se puede aislar a los nuevos sistemas basados en el modelo de cuotas definidas de conductas irresponsables” (op. cit., pp. 48).
A mi entender, el manejo de las viejas cajas de jubilaciones estatales fue notoriamente irresponsable. Pero me pregunto: ¿no puede considerarse también irresponsable las altas comisiones cobradas por las AFAP, en detrimento de los ahorros de los trabajadores, como consecuencia de una situación dominante de mercado?
Nada de lo prometido en 1995 se cumplió en estos 27 años. Ni hubo la competencia anunciada que reduciría las comisiones. Apenas si lo hizo en forma razonable AFAP República, luego de 10 años, por decisión de sus socios estatales.
Tampoco tuvo la anunciada incidencia en el mercado de capitales, ya que las inversiones se concentraron en valores públicos, sin consecuencia alguna sobre el promocionado despegue del alicaído mercado de capitales, mediante la inversión de los ahorros individuales.
Y lo que es peor, tampoco se cumplió la proclamada mejora en la prestación de jubilación más renta vitalicia (BPS+AFAP mediante aseguradoras). Las aseguradoras privadas consideraron inviable el negocio y solo permaneció el BSE asumiendo pérdidas, es decir incrementando costos al Estado, y las rentas vitalicias servidas hasta el momento resultaron ser de cuantía insuficiente, en promedio unos $ 7.700, a pesar de la capitalización de los fondos que les aseguró el Estado mediante los valores públicos.
Ante esta realidad, cuesta entender que se insista con esta solución, y no solo se insista sino que se potencie, transformando en obligatorio el ahorro individual para todos los trabajadores amparados por el BPS, y extendiéndolo con igual obligatoriedad a todos los subsistemas, sin considerar siquiera las diferentes características de cada colectivo.
Frente al costo ascendente de la seguridad social, o bien se encara desde una perspectiva que definimos como tradicional, y en ese caso se prioriza que las prestaciones a servir sean suficientes con financiamiento basado en la solidaridad, en cuyo caso los ajustes a realizar pondrán el énfasis, por ejemplo, en corregir irracionalidades del programa, ineficiencias en la gestión, y cambios producidos en la demografía y en el mercado de trabajo,
Por otra parte, si se basa en el mal llamado “déficit de la seguridad social”, si bien se toman en consideración algunas de las preocupaciones del enfoque anterior, aunque incluso en estos casos no con el enfoque de lo que he llamado seguridad social tradicional, como, por ejemplo, se plantean limitaciones a las pensiones por sobrevivencia, algunas de ellas entendibles como las que tienen que ver con la edad en que se adquiere el derecho, otras, sin embargo, como las limitaciones por sus ingresos ni siquiera consideran los casos de incapacidad o invalidez y sus consiguientes gastos en salud, se prioriza en definitiva la necesidad de achicar el “déficit” .
En este caso desconociendo para los actuales jubilados las reglas de juego al momento de decidir su retiro, parece que la tan mentada seguridad jurídica solo importa para las grandes inversiones y poco importa para los ciudadanos de a pie.
El camino escogido en el proyecto de reforma original parece ser reducir la cobertura estatal, sustituyendo parte de ella por el ahorro individual a través de las AFAP.
Parecería que en el futuro la obligación constitucional del Estado de garantizar retiros adecuados y demás seguros sociales (art. 67) se limitaría a prestaciones mínimas del tipo de las actuales pensiones a la vejez, obviamente mejoradas.
Se deja de lado el viejo concepto de que la jubilación y en su caso la pensión, aseguren razonablemente el nivel de vida preexistente al retiro, sustituyéndolo por prestaciones mínimas. De esta forma la posibilidad de mantener el nivel de vida anterior quedará librado al ahorro individual, de prestación indefinida, por lo que excluido el principio de solidaridad en este pilar, solo podrá beneficiar a aquellos trabajadores de altos ingresos.
No obstante que el proyecto procura reducir el costo de la seguridad social, y sus promotores aseguran la sustentabilidad del sistema en el tiempo, surgen algunas dudas acerca de que el sistema reformado sea realmente sustentable.
En primer lugar, desde la OPP se estima que la transición le costará al Estado entre 100 y 120 millones de dólares anuales hasta 2040, por lo que en ese período no se reducirá el costo.
La aportación al BPS que en 1995 se fijó en 30% del salario (15% patronal y 15% del trabajador) y no fue suficiente para equilibrar el sistema, se reduce considerablemente en esta reforma como consecuencia del aporte patronal del 7,5% y la división de la aportación del trabajador con las AFAP, llegando en el caso de las mayores asignaciones computables a transferir a las AFAP la totalidad del 15% del trabajador (art. 19 del anteproyecto).
Resulta al menos dudoso que pueda asegurarse la sustentabilidad futura del sistema cuando hasta 2040 aumentarán los costos por la transición, y nada se prevé en materia de nuevas formas de aportación como consecuencia de los cambios que ya se vienen produciendo en el campo del trabajo.
La generalización de la robotización, el desarrollo de la inteligencia artificial, la realidad aumentada, el metaverso y otras formas que ni siquiera podemos imaginar, modificarán en forma cada vez más rápida las relaciones de trabajo. Resulta difícil sin considerar en el financiamiento estos cambios tecnológicos, que pueda asegurarse la sustentabilidad del sistema a 20 o 30 años en un futuro tan incierto.
Un capítulo aparte merece la intención de aplicar un mismo sistema a todos los organismos previsionales, sin considerar sus especificidades. Una cosa es unificar parámetros como la edad de retiro o la tasa de reemplazo, y otra es, por ejemplo, imponer el sistema de AFAP a todos los colectivos sin considerar siquiera la diferencias derivadas, por ejemplo, de la carrera salarial del trabajador dependiente, de las características de la percepción de honorarios en el ejercicio profesional independiente.
Me voy a detener en las normas que se pretenden aplicar a la Caja Notarial de Seguridad Social, únicamente por mi mayor conocimiento de las características de su sistema de seguridad social.
La CN se autogobernó con un directorio absolutamente honorario, sin sueldo ni viático alguno, y administró su sistema de seguridad social durante más de 80 años, sin recurrir en ningún momento al auxilio financiero del Estado.
Por el contrario, el Estado, durante la intervención establecida en el gobierno de facto, formalizó una verdadera exacción de fondos de la CN, sin base legal alguna por simple imposición vía decreto.
Para que el lector tenga idea no solo de lo injusto e ilegal de la medida, sino también de la desproporción de la misma, basta señalar que la “contribución” que se exigió mensualmente a la caja, equivalía a una vez y media de la totalidad del presupuesto mensual de pasividades que tenía a su cargo. En efecto, la contribución mensual equivalía a una vez y media la totalidad de su presupuesto de pasividades. Ese dinero perteneciente al Fondo de Reserva del Instituto nunca se restituyo. Imagínese a cuánto ascendería hoy esa expropiación capitalizada durante los 40 años que van desde que se produjo.
Esta reforma, que sin duda pretende asegurar la sustentabilidad de todos los subsistemas, podría prever la devolución por parte del Estado de tamaña ilegal apropiación indebida. Sería justicia.
No obstante, a pesar de esta medida vandálica, la CN durante más de 80 años ha podido mantener su equilibrio, sorteando ciclos de contracción de la economía con su consiguiente baja en la actividad notarial, fuente de su autofinanciamiento, procurando siempre los ajustes necesarios para mantener su equilibrio financiero.
Señala el Dr. Rodolfo Saldain, principal asesor de esta reforma: “La Caja Notarial es, entre las tres paraestatales la mejor, pero es muy frágil también, pasó por un período muy extenso de ocho años con muy mal resultado financiero” y agregó que: “A las proyecciones del Cinve hay que prestarles una atención particular porque fueron realizadas tomando en cuenta datos de 2021, cuando hubo un ingreso de recursos inesperado”6.
Precisamente, su sistema de capitalización colectiva permite consolidar reservas con la finalidad de amortiguar años críticos como los señalados por Saldain. Pero, si a lo largo de más de 80 años ha sido capaz de cumplir en tiempo y forma sus obligaciones sin apoyo estatal alguno, a pesar de la mencionada exacción de sus reservas, no parece razonable extrapolar para el futuro un período crítico de 8 años en 80 de existencia, y prestarle “una atención particular” a las proyecciones cuando se recuperan los ingresos.
Los escribanos a lo largo de más de 80 años han demostrado ser capaces de organizar su seguridad social a su entero costo, sin asistencia alguna del Estado, y al mismo tiempo participando del financiamiento de la seguridad social estatal, ya sea mediante los 7 puntos del IVA generado en todos sus consumos, como en el IASS aplicado a sus jubilados y destinado al BPS. Si la reforma realmente se preocupa por la sostenibilidad de la CN, bien podría disponer algo de estos fondos con el fin de devolver a la caja lo que le fue ilegalmente expropiado.
La CN se ha caracterizado por brindar buenos niveles de prestaciones, en función de los ingresos percibidos en actividad, con topes máximos que demuestran una fortísima solidaridad a la interna de su población protegida, así como desarrollar un sistema de salud único, y otros beneficios que hacen que muchas veces se le considere como un sector privilegiado. Para desmitificar esta visualización es bueno recordar algo de su historia.
A comienzos del siglo pasado los escribanos carecían de toda protección de seguridad social, a la vez que como gremio demostraban una fuerte vocación por buscar soluciones a tal situación de desprotección.
El Estado, que debe asegurar retiros adecuados, no se hace cargo de la protección de la actividad notarial libre. Así, a partir de 1919, a impulsos de los escribanos, se suceden distintos proyectos de ley tendientes a establecer un sistema de afiliación obligatoria que protegiera a los notarios.
Para quienes visualizan un sistema de privilegios, es bueno recordar que entre los proyectos de ley considerados en las décadas de 1920 y 1930, uno de ellos, presentado por el Esc. Ramón Márquez, preveía la incorporación de los escribanos a la Caja Civil, basado en la fe pública que caracteriza la actividad del notario. De haber prosperado dicho proyecto, hoy los escribanos formarían parte del BPS, y no surgirían cada tanto tiempo esos intentos centralizadores, como lo fue antes el llamado Acto Institucional N° 9 en el gobierno de facto, con intervención incluida.
Finalmente, en 1941 por Ley 10.062 se crea la Caja Notarial, como persona de derecho público no estatal. En otras palabras, el Estado delega en la nueva institución su obligación constitucional para con una población específica: los escribanos en ejercicio libre y sus empleados. Por dicha ley se dispone su administración en forma autónoma, y así se ha mantenido por más de 80 años.
De la aplicación a la CN de esta reforma, quizás lo más nocivo sea la obligatoriedad del sistema de ahorro individual a través de las AFAP. Y son varias las razones por las que nos parece improcedente imponer un sistema que no se ajusta a la realidad del colectivo amparado, y que no ha demostrado hasta la fecha ser una solución para la sustentabilidad:
1 Su aplicación aumentará los costos del Estado, que hasta el momento nunca tuvo que auxiliar a la caja. Digo que aumentará los costos a cargo del Estado, porque de acuerdo a lo establecido por el lit. F del art. 25 del proyecto, el Estado deberá compensar a la CN con partidas compensatorias que deberán asegurar la equivalencia entre la disminución de recursos, por los montos transferidos a las AFAP por aporte obligatorio de escribanos, y de las obligaciones futuras derivadas del referido destino de los aportes personales. Resulta difícil entender que se aplique la obligatoriedad del ahorro individual y que el Estado termine haciéndose cargo de las consecuencias de la disminución de ingresos genuinos de la caja.
2 La obligatoriedad del ahorro individual atenta contra el principio que sustenta todo el sistema de seguridad notarial, cual es la solidaridad. La CN se ha sostenido todos estos años dado que su base de aportación son los honorarios de la totalidad del colectivo. La distribución de los ingresos entre los escribanos, tal como sucede en la población en general, es altamente concentrada, por lo que de perder los ingresos de los grandes aportantes en favor de las AFAP o bien cargará al Estado mediante las partidas compensatorias o acarreará mayores dificultades a la sustentabilidad de la caja
3 En este proyecto de reforma se pretende aplicar el ahorro individual obligatorio a un colectivo cuyos ingresos se comportan en forma muy diferente a los asalariados dependientes. El trabajo de los escribanos, salvo ese pequeño grupo de alta concentración de ingresos, es altamente variable. Esto quiere decir que un mes puede tener una gran escritura que lo hace pasible de aportar a una AFAP y luego pasar meses sin que esto ocurra. En consecuencia, es muy probable que la densidad de cotización a las AFAP sea muy baja y, en consecuencia, el ahorro acumulado no llegue a proporcionarle una renta vitalicia significativa.
Es muy difícil de entender el porqué de esta solución que parece inapropiada para una realidad diferente, y que sin apoyo alguno del Estado ha demostrado su viabilidad.
En este sentido voy a discrepar con el ministro de Trabajo, Pablo Mieres, quien ante la consulta de que senadores del Partido Nacional sugerían que la Caja Notarial no sea incluida, manifestó: “Es probable que esta sugerencia, sin embargo, no sea tomada en cuenta. Es un cambio complicado, porque implica considerar de una manera diferente a uno de los subsistemas, cuando la idea es que haya reglas generales para todos” (Busqueda 1/12/2022 pp.10). Y me pregunto: ¿importan más las reglas generales que la efectividad de las mismas? Y también me pregunto: ¿no han aceptado tratamientos diferentes en edad de retiro y años mínimos de servicios para otros colectivos, mucho más discriminatorios que la simple inaplicabilidad de un ahorro individual obligatorio cuando este no se ajusta a la realidad del subsistema?
Luis Casares
1) Búsqueda, 22/9/2022 y 27/10/27.
2) Encuesta de Equipos Consultores, Búsqueda 22/9/2022.
Entre otros, quien señala tal oposición entre pobreza infantil vs. nivel de ingresos de los adultos mayores, puede verse en Cartas al Director del gerente de República AFAP, Carlos Matyscyk (Búsqueda 22/9/2022).
3) Búsqueda 6/10/22.
4) CISS-Serie Estudios N° 45, 1998.
5) Búsqueda 17/11/22 pp. 24.
