Históricamente —a escala mundial—, luego de la segunda posguerra, se asistió a un aumento de la prosperidad económica y el nivel de vida en cuyo proceso tuvo una enorme importancia la consolidación de los estados de bienestar.
Sin embargo, a partir de los años 70 ante la disminución del crecimiento y el inicio del proceso de globalización los estados nacionales entraron en crisis y se transformaron en un freno al avance económico, generando altas tasas de desempleo y de inflación.
Como respuesta a esta crisis surgieron propuestas orientadas al mercado propiciadas por los países desarrollados y promovidas por gobiernos que hacían énfasis en los instrumentos tradicionales de la macroeconomía.
Dichas iniciativas fueron implementadas en diversos países y generaron variadas experiencias.
Hacia los años 90 estas prácticas comenzaron a mostrar ciertas carencias y limitaciones, lo que propició el surgimiento de corrientes que enfatizaban en distintos fundamentos para examinar un nuevo abordaje de los temas.
Se propiciaba encarar reformas estatales integrales, las cuales resaltaban la utilización de instrumentos gerenciales.
La gerencia pública y el saber organizacional. Un primer enfoque consistió en comparar las experiencias históricas en la materia a través del tiempo. Se constató que los países desarrollados llegaron a su condición de tal por medio de la aplicación del saber al trabajo, lo que permitió poner en marcha la explosión productiva de los siglos XIX y XX. Estos países dispusieron de tecnología y formación de capital en forma abundante para producir altos niveles de vida contribuyendo a conformar sociedades prósperas.
Sin embargo, fue un nuevo tipo de realidad la que tuvieron que enfrentar los intentos de reforma en los años 90 del siglo pasado.
Con el advenimiento de la sociedad del conocimiento se manifestaba una serie de fenómenos originales y revulsivos, los cuales destacaban que lo que se convertía en lo verdaderamente importante era la productividad de los trabajadores no manuales, que cobraban relieve por la singularidad de aplicar el saber al propio saber.
El cambio del significado del saber había transformado a la sociedad y la economía dado que en su nueva versión el saber se consideraba un servicio que era utilizado como medio para obtener resultados sociales y económicos.
La primera constatación que surgía era que —en forma contemporánea a este proceso— la reciente evolución histórica demostraba que la sociedad se había transformado en una sociedad de organizaciones en la cual la mayoría de las tareas sociales eran hechas por alguna organización.
De esa forma se podía afirmar que la gestión era una función genérica de todas las organizaciones que se aplicaba a obtener resultados, sea cual fuera su misión específica y por lo tanto de allí podía derivarse que la gestión naturalmente se convertía en el órgano genérico de la sociedad del saber.
El sector público constituido por múltiples y variadas instituciones no escapaba de la mecánica emergente y se comenzaba a visualizar la necesidad de enfocarse en sus diversas entidades que tenían diversos grados de fortalezas y debilidades en materia de capacidades colectivas e individuales para alcanzar sus fines.
Se planteaba la necesidad de que cada institución programara su organización y el desarrollo de los sistemas que sostuvieran a la misma. Esto requería la identificación de la misión institucional, sus objetivos y metas. A su vez, ello demandaba la fijación de las autoridades y responsabilidades apropiadas para desenvolver los cometidos, funciones y actividades de la entidad, lo cual precisaba la especificación de quién hacía las tareas y cuáles eran las mismas y su seguimiento y evaluación facilitando el desarrollo de un clima de trabajo que estimulara la iniciativa individual y la realización personal. Para conseguir esos resultados era preciso contar con sistemas de información idóneos y actualizados que sirvieran de base a la toma de decisiones.
Precisamente, habida cuenta de esta visión, en las últimas décadas en las organizaciones públicas de los países desarrollados se ha manifestado un significativo desarrollo de reformas públicas gerenciales. Bajo el estímulo de esta desafiante situación aparece una serie de tratadistas agrupados posteriormente bajo el concepto de “nueva gerencia pública”. Estos analistas sostenían que los gobiernos de la era industrial, con sus extensas burocracias centralizadas y sus procesos estandarizados, proporcionaban servicios “de la misma magnitud para todas las cosas “que no estaban a la altura de los retos que presentaba una sociedad económica que jerarquizaba el conocimiento como nueva forma de acumulación para generar el desarrollo.
Un conjunto de países, que pueden ser calificados de avanzada, comienza a desenvolver una serie de experiencias sobre la base de esta orientación: Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia practican en sus administraciones profundos cambios estructurales sobre la base de estos fundamentos.
En la misma sintonía en nuestro continente se realizó una experiencia sumamente interesante en el gobierno de Brasil durante la presidencia de Fernando Henrique Cardozo, que creó un Ministerio de la Reforma del Estado, cuyo impulsor fue Carlos Bresser Pereira, quien reunió sus conocimientos desenvueltos previamente como ministro de Hacienda, de Ciencia y Tecnología y de la Reforma del Estado.
Bresser identificó que todo intento de reforma comprendía cuatro ámbitos y que actuaban en forma interdependiente:
Un problema económico-político: la delimitación del tamaño del Estado.
Un especial tópico también económico-político: la redefinición del papel regulador del Estado.
Un tema económico-administrativo: la recuperación de la gobernancia concebida como la capacidad financiera, administrativa y técnica de implementar las decisiones políticas.
Un problema político: el aumento de la gobernabilidad o capacidad política del gobierno para intermediar entre los distintos intereses colectivos, garantizar la legitimidad de su accionar y gobernar en forma eficaz.
La incapacidad de los gobiernos de nuestra región de enfrentar estas cuatro dimensiones derivó en profundas crisis fiscales.
Con posterioridad el proceso de globalización que llevó a un cambio cualitativo de relieve impuso una presión adicional sobre los procesos de reforma y la necesidad de contar con sistemas de información funcionales a dichas transformaciones.
A su vez, se observaba en el escenario internacional una disminución de los costos del transporte y las comunicaciones universales, un incremento señalado del comercio mundial, del movimiento financiero internacional y de las inversiones de las empresas multinacionales que llevaron a una reorganización de la producción a escala mundial promovido por esas mismas empresas.
El mercado creció exponencialmente, debilitó las barreras creadas por los estados nacionales y transformó la competitividad internacional en la condición básica para la sobrevivencia y el desarrollo económico de cada país.
¿Cómo vivió nuestro Estado este período tan removedor y transformador? La particular forma de la hacienda pública uruguaya que utiliza un presupuesto quinquenal —establecido preceptivamente en la Constitución— es el producto de ciertas definiciones realizadas en la década del 60 del siglo pasado que han llevado al desarrollo de una mecánica especial para afrontar el reto de gestionar sus organismos.
La necesidad de convertir en operativas las decisiones presupuestales determinó que se combinaran diversos aspectos que refieren a la aplicación de la técnica con soluciones particulares en lo que hace a los procedimientos, exigiendo una normativa jurídica fuertemente reglamentada.
El sistema presupuestario vigente en el país surgió en ocasión de aprobarse la Constitución política de 1966, que recogió en sus disposiciones normativas las ideas más frecuentes en la década del 60.
La visión en dichos años tendía a destacar el papel del Estado en la planificación del desarrollo y se valoraba su acción a través de la aplicación de técnicas de programación de la economía.
En materia presupuestal, por entonces, existía una serie de reparos que tenían que ver con aspectos tales como la falta de claridad y concreción de objetivos, el reducido número de alternativas que abarcaba la solución de los problemas, la brevedad del lapso dentro del cual se efectuaban los análisis, la falta de especificidad de las metas alcanzadas y la carencia de técnicas de programación formal y multianual, lo cual ocasionaba que la proyección de costos apenas cubriera el lapso de vigencia del presupuesto.
Como solución a estos problemas se intentó implementar la técnica de presupuesto por programas que comenzaba a difundirse por nuestra región. Para lograrlo se asignaron recursos financieros a unidades administrativas ya constituidas de manera de iniciar su puesta en marcha, denominando programa a las entidades preexistentes.
No existió un verdadero análisis en dichos programas de los objetivos y metas ni de indicadores de resultados, desaprovechándose la potencialidad de la nueva metodología.
Por tanto, las definiciones de los programas presupuestales fueron meramente formales, sin contenidos finalistas. Esas unidades administrativas pasaron a ser denominadas programas sin que se especificara su validez en términos de objetivos y metas ni que el alcance de sus cometidos fuera adecuado a la nueva realidad.
El sistema de clasificación de cuentas —de gran importancia para la ejecución de los gastos— abarcaba únicamente la clasificación institucional y por objeto del gasto dejando de lado los ámbitos de lo económico, funcional y sectorial.
El control de la ejecución era básicamente de tipo legal-contable, dirigido a verificar la legalidad de las erogaciones y la regularidad de los saldos contables.
Como resultado de lo anterior, la responsabilidad que el sistema podía exigir a los administradores era solamente de tipo legal y financiero sin importar las realizaciones y la pertinencia de ellas.
No existía un método ordenado de seguimiento y evaluación de los resultados que facilitara la determinación de los niveles de eficiencia y efectividad de las actividades públicas.
En general, el sistema operaba con base en una rutina un tanto mecánica, empírica e inercial, con pocos elementos de racionalidad.
En lo que hace a las experiencias comparadas, cabe constatar que la administración presupuestaria —al haber establecido su ordenamiento normativo en el marco constitucional— dotaba de enorme rigidez a una temática que en otros países se resuelve en los niveles legales.
En general, en América Latina se ha preferido la elaboración de leyes orgánicas presupuestales, lo que ha permitido un fluido manejo en el área. En el Uruguay ese ordenamiento lo han cumplido las normas establecidas sobre administración financiera, la primera de las cuales fue el decreto 104/68, del año 1968, que luego fue recogido en la ley presupuestal15.903 del año 1986, y que tuvieron variadas modificaciones posteriores.
En la segunda parte de la década del 90 nuestro país intenta encarar reformas en las estructuras y procedimientos del Estado creándose el Cepre (Comisión Ejecutiva para la Reforma del Estado).
A partir de la ley presupuestal del período 1995-2000 se instauró un nuevo régimen de control financiero en ocasión de aprobarse una amplia reforma administrativa del Estado impulsada por el Poder Ejecutivo de la época.
Por este sistema las unidades administrativas de cada ministerio o inciso eran responsables de la ejecución de todas las fases del gasto: crédito autorizado, modificaciones de dicho crédito, compromisos, obligaciones y pagos.
Para esto se proyectaba implementar un sistema integrado de información financiera, conocido por su sigla SIIF, compuesto de varios módulos, que pretendía superar algunos problemas tradicionales en la administración pública uruguaya.
Ello permitió obtener resultados muy positivos en lo que hace al control y la regularidad de la ejecución presupuestaria, lo cual le permitía al país exhibir niveles altamente satisfactorios en lo que hace a la transparencia de sus acciones públicas.
En lo que hace al análisis de posibles reconfiguraciones de programas el Cepre intentó desarrollar una serie de sistemas que tenía como objetivo la reducción del gasto público y una racionalización de las compras estatales, así como el abatimiento de costos que no lograron mantenerse en el tiempo, pues la mayoría de administración fue refractaria a las propuestas de cambios y finalmente no existió un impacto de relevancia en la trama presupuestal.
Los esfuerzos realizados en los primeros años de la puesta en marcha de estos objetivos permitieron lograr ciertos resultados parciales en materia de ahorros y de racionalización de procedimientos, pero esos impulsos no fueron acompañados posteriormente por la mayoría de la administración, que volvió a caer en la inercia que ha caracterizado a la administración pública a lo largo del tiempo.
A su vez, la pluralidad del sistema presupuestario en el sector público se había transformado en un mecanismo demasiado engorroso para hacer un seguimiento preciso de los resultados en los distintos niveles institucionales de la administración, así como en su consolidación.
El hecho de que la mayoría de los programas presupuestales se haya implementado hace 50 años y que apenas haya habido escasos análisis posteriores en el tiempo transcurrido desde su inicio ha convertido a la administración central en un sistema anacrónico y disfuncional en relación a nuestro tiempo.
Seguía existiendo una manifiesta confusión entre planificación y presupuesto trasuntada en el texto constitucional.
La exigencia de elaborar presupuestos quinquenales provenía del equívoco de tomar el período que las técnicas de planificación indicaban apropiado para el plan de largo plazo e identificarlo, en forma elemental, con el presupuesto general.
En lo que hace al registro de las operaciones si bien el SIIF se encuentra operando con algunos de sus módulos en forma plena, sujetos a mantenimiento y actualizaciones, no es así con el módulo de contabilidad (SIC) que aún se encuentra en una etapa muy primaria en cuanto a la necesidad de exponer estados financieros de carácter general tal como lo requieren los organismos técnicos internacionales.
Este SIC es, conceptualmente en todos los sistemas integrados de administración financiera, el verdadero núcleo integrador de los distintos subsistemas; solo con él se puede obtener información patrimonial total del sistema presupuestario, por lo cual al no haberse desarrollado su implementación de acuerdo a lo que la propia técnica exige derivó que en los hechos se restringiera fuertemente la mecánica del nuevo orden que se pretendía poner en marcha.
La falta de funcionamiento del subsistema contable en el SIIF acorde con las normas internacionales de contabilidad generalmente aceptadas hace necesario que la registración contable de las administraciones periféricas sea llevada en forma elemental a través de un sistema auxiliar de contabilidad que captura la información desde la base del SIIF, suministrando los insumos informativos desglosados, lo que dificulta la exposición de los estados contables generales de la administración.
Esto, a su vez, dificulta la comparación con la información financiera global utilizada por las administraciones modernas en forma extensiva en una gran variedad de países tanto desarrollados como emergentes y nuestro relacionamiento con las entidades financieras en la materia.
Un intento de interés fue realizado en el presupuesto quinquenal 2010-2014, que introdujo un nuevo clasificador del gasto público conformado por 17 áreas programáticas que permitían obtener un grado de desagregación asimilable a las 10 funciones principales definidas por la metodología internacional y que procuraban instaurar un presupuesto por resultados.
Las dificultades de su implementación y la débil fortaleza institucional de la mayoría de los programas terminaron por neutralizar dicha iniciativa.
Se evidencia por tanto que cualquier intento de reforma de la administración pública central requiere atender prioritariamente a estos tipos de problemas y en especial a una reconfiguración estructural y orgánica de las instituciones públicas que lo componen.
Será preciso distinguir entre el alcance de las actividades de las entidades —lo que comprende las variadas funciones y objetivos asignados y su vigencia en el nuevo contexto—, así como la capacidad de esas mismas instituciones para programar, elaborar y ejecutar sus cometidos con rigor y transparencia de forma de alcanzar adecuados niveles de eficacia y eficiencia, lo que denominaríamos capacidad institucional.
Para poder lograrlo será necesario conformar una base informativa que deberá partir de una actualización del sistema integrado de administración financiera, el cual deberá servir de base a la búsqueda de las soluciones específicas para encarar las transformaciones necesarias.
No en vano el 68% de los funcionarios desconocen cuál es el sentido y el propósito de las actividades que realiza.
Son los problemas descriptos con anterioridad los que deben abordarse con preminencia para disponer de una administración pública eficaz y eficiente que sepa adecuarse a los desafíos que plantea nuestro tiempo.
Cr. Ec. Isaac Umansky
