Que cada familia, sin importar si es rica o pobre, reciba un ingreso básico mensual, y que todos los ciudadanos reciban servicios de salud, educación y de cuidados de calidad, es un objetivo al que deben empezar a apostar los países de la región, según el sociólogo uruguayo Fernando Filgueira.
Hasta ahora en América Latina hay un modelo que plantea, a grandes rasgos, tres formas de protección social: una política para pobres a través de transferencias de recursos y servicios; otra referida a los trabajadores formales con ingresos medios y a los funcionarios públicos; y un modelo privado para los sectores altos.
Para Filgueira es posible pensar en un modelo alternativo que cree un sistema universal de prestaciones y transferencias básicas que permitirá mejores niveles de eficiencia, igualdad y cohesión social en la región.
Es por esto que América Latina se encuentra hoy “inmersa en un experimento social de magnitud tectónica”, dijo el sociólogo, quien presentó estas ideas durante el seminario realizado en Montevideo en diciembre sobre “Políticas públicas para la igualdad: Hacia sistemas de protección social universal”. El encuentro fue organizado por el Ministerio de Desarrollo Social y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).
En un extenso trabajo, Filgueira, que además de sociólogo es consultor de la División de Desarrollo Social de la Cepal, analiza las diferentes modalidades de intervención social del Estado y desarrolla una propuesta sobre avanzar hacia un Estado de bienestar que “garantice el acceso universal” a sistemas de aseguramiento —definido como un conjunto de transacciones mediante las cuales el pago de un monto determinado permite recibir otro pago si ocurren ciertos eventos (Ana Sojo, 2003)— y servicios esenciales.
El experto recuerda que los Estados de bienestar se articulan en torno a grandes grupos de acciones públicas. Por un lado, las transferencias monetarias, subsidios para el acceso a bienes y servicios y la provisión directa de algunos servicios. Por otro, la regulación del mercado laboral, de la familia y de los bienes y servicios.
Para lograrlo hay distintos tipos de herramientas. Una implica la “focalización” de los recursos escasos en las poblaciones que “realmente lo requieren”. “Uno de los problemas centrales con estas perspectivas refiere a un problema de eficiencia y riesgo moral. Al definir un criterio de elegibilidad por algún parámetro o status de la familia o el individuo (ingresos, necesidades básicas insatisfechas, desempleo, número de hijos, madre soltera, etc.), dicha definición puede introducir un desincentivo a superar o un incentivo a caer en dichos status, ya que de hacerlo se perderá o accederá a la prestación”, escribió Filgueira.
Otra forma de atención son las modalidades contributivas, en donde el trabajador formal o el empresario está obligado a aportar a su “aseguramiento”. Cuando estos sistemas incrementan la cantidad de beneficiarios tienen problemas de financiamiento. Esta segunda opción “ha sido usada y abusada en la región, desembocando en una redistribución regresiva”.
Universalismo.
Filgueira apuesta por un modelo de “universalismo”. Este modelo, dijo, es el que “mejor promueve la meta de cohesión social, al no establecer más diferencias en el acceso a un conjunto de prestaciones y servicios básicos que aquellas derivadas de la pertenencia a la comunidad o ciudadanía”.
El “universalismo básico” tiene varios sistemas de prestaciones y transferencias, explicó el sociólogo, que buscan que se garantice ingresos básicos a las familias, a la tercera edad y a quienes están en situación de desempleo, la cobertura universal educativa de ciclo obligatoria, un paquete de salud básico universal, servicios de cuidados y políticas familiares de tiempo universales.
“Su cobertura pretende ser total para las categorías de población definidas a partir de atributos que todas las personas poseen o tienen altas posibilidades de poseer en algún momento de su ciclo vital. Así, todos los niños, todas las madres, todas las personas adultas mayores, todos los desempleados, todos los enfermos, deberán estar cubiertos por uno o varios de los diferentes dispositivos de un régimen de UB” (Universalismo Básico), afirmó.
Este sistema contribuye a tener sociedades más igualitarias que aquellas donde “predomina la combinación de mercado y focalización”, dice Filgueira, y se pregunta por qué este modelo no predomina en la región. “La respuesta más simple es económica: los sistemas universales son caros. Sin embargo, ello no inhibe que ciertos países en otras regiones del mundo con niveles de riqueza similares a los de la región adoptaran tempranamente pilares universales modestos que luego fueron completando con pilares contributivos o mejores prestaciones universales”.
“En suma, la ventaja de los modelos universales es defendible en materia de igualdad, cohesión social y eficiencia. La universalidad genera bienes, transferencias y servicios comunes que benefician a toda la población y que son por tanto una marca de comunidad y un factor de cohesión —sostiene Filgueira en el documento—. La universalidad es por otra parte el sistema de menores costos administrativos y de menor distorsión de mercados, ya que opera para todos por igual y porque no se financia a partir de la nómina salarial, sino desde rentas generales. La universalidad también posee ventajas desde una perspectiva de redistribución en tanto proceso dinámico inter-temporal. Esta mayor redistribución se logra por la economía política del universalismo, que trata como bienes públicos para todos a una cuota o proporción de los recursos y servicios necesarios para el bienestar básico”.
El “universalismo básico” plantea que para avanzar por este camino se debe dejar de lado “el financiamiento de la seguridad social basado en la nómina salarial y encaminarse hacia el ingreso de recursos por rentas generales”. Esto debe llevar a disminuir las cargas sobre el salario pero también los gastos y por tanto las prestaciones que estos sistemas otorgan. Este es “indispensable”, porque este modelo “requiere liberar a los sectores formales altos y medios de las contribuciones que hoy realizan a la seguridad social, para poder luego imponerles mayores cargas desde el impuesto a la renta y los impuestos al consumo”.
Bienes y servicios de calidad.
Filgueira analiza, entre otros puntos, cómo afecta este sistema a la clase media. “Las clases medias emularán a los sectores altos, buscando soluciones privadas a sus aseguramientos y servicios. Lo que es más, para las clases medias, compartir servicios con los sectores vulnerables y pobres constituye una amenaza a su status”, explicó.
Entonces, “si los sectores emergentes y vulnerables que han salido de la pobreza en esta década, ‘compran’ dicho modelo, la construcción de un régimen de bienestar universal y solidario se vuelve tarea casi imposible”.
“La propia población que vota por una opción más redistributiva y universal es un tanto esquizoide respecto a sus preferencias: quieren más aseguramiento solidario, transferencias públicas y servicios de calidad, pero al mismo tiempo quieren más poder de compra en sus salarios y jubilaciones para poder acceder por la vía privada a patrones de consumo percibidos como los adecuados para ser sectores medios”, explica el sociólogo. “Y ello es en parte porque consideran que los bienes públicos y colectivos garantizados o subsidiados por el Estado son de calidad inferior a los proporcionados por la esfera privada”.
Agrega que “si los bienes públicos son de mala calidad, esto lleva a los sectores medios a exiliarse de ellos tan pronto sus ingresos se lo permiten (educación privada, salud privada, segregación residencial, aseguramiento privado ante riesgos). Este autoexilio de las elites y los sectores medios altos y medios, implica que los bienes públicos carecen de demandantes exigentes y poderosos en materia de calidad, lo que retroalimenta una baja provisión de bienes públicos de calidad”.
Filgueira sostiene que el camino del “universalismo básico” asegura más eficiencia, igualdad y cohesión social pero admite que no es fácil de implementar. Advierte que si la opción que ofrecen los “Estados a las nuevas clases emergentes de la región es la de aumentar su poder de compra privado para acceder a adecuados aseguramientos, bienes y servicios, los pobres quedarán solos y las presiones distributivas se harán inmanejables. Si, por el contrario, el Estado logra contribuir en generar con responsabilidad fiscal un piso básico común para los sectores pobres y medios que estos valoran y defienden, las presiones distributivas serán más moderadas y el camino al desarrollo más solidario”.
