“Muchas de las funciones de las empresas de propiedad estatal se han complejizado notoriamente y se hace cada vez más difícil cumplirlas con éxito desde instituciones que operan de forma completamente independiente. Un ejemplo de los niveles actuales de complejidad es la estructura institucional conformada para construir y operar la planta regasificadora en las afueras de Montevideo. (...) Los serios problemas de gestión observados recientemente así lo sugieren”, plantean los autores. A esa situación se le suma como “complejidad extra” la existencia de múltiples empresas de propiedad estatal que se rigen por el derecho privado: 13 vinculadas a Ancap, siete a UTE y cuatro a Antel. “(...) No se puede desconocer que gran parte de estas empresas satélites surgen como alternativas para eludir al derecho público concentrado en el control de procedimientos, para, idealmente, poder operar en el derecho privado basado más en control de resultados y rendición de cuentas. Por otro lado, este tipo de institucionalización dentro del sector público deja el campo fértil para el uso de subsidios cruzados dentro de las empresas estatales, a través de distribución interna de costos o las transferencias de compras entre empresas y satélites. Por lo tanto, se podría dar el caso de que decisiones relevantes queden camufladas en operaciones internas que no figuran de forma explícita en los balances de las empresas estatales”, advierten.
Luego entran de lleno en la cuestión de fondo: la gestión reciente.
“Se podría argumentar que las empresas del Estado son deficitarias porque congelaron sus tarifas para contribuir al objetivo de mantener la inflación bajo control. Sin embargo, el deterioro en los resultados se arrastra desde 2007, no desde comienzos de 2014, cuando la inflación bajó del 10% al 8,5% gracias a la evolución de los precios administrados por el Estado”, indican. Y acotan que en Uruguay no es generalizado el subsidio a los consumidores en las tarifas públicas, como sucede en otros países, y que el combustible, la energía eléctrica y los servicios telefónicos han sido históricamente de los más caros en la región y el mundo.
Respecto a las inversiones realizadas, si bien las empresas destinaron más recursos a ese rubro (1,2% del PBI en 2001-2007, frente a 1,7% en 2008-2014), tal incremento se queda corto para explicar la diferencia en el resultado corriente —que excluye las inversiones—, que se redujo en 1,4 puntos del Producto entre ambos períodos.
“Tengamos presente que los resultados actuales se encuentran bastante por debajo de los resultados observados en el período 2001-2007, cuando el nivel de eficiencia también era muy cuestionado. Todos los indicadores anteriores sugieren que existen problemas de gestión en las empresas del Estado uruguayo”, subrayan los investigadores. Y apoyan esa conclusión con una medida de la rentabilidad de los recursos invertidos —0,3% en Ancap, 2,7% en UTE y 10,3% en Antel—, que contrastan con el retorno promedio de un bono soberano de economías emergentes de 6,6%.
Otra comparación —las ventas en millones de dólares por cada empleado en la plantilla— deja relativamente mal parados a los entes uruguayos en su performance de productividad, respecto a empresas de otros países.
Si bien Ancap (U$S 1,5 millones) supera en ventas anuales por empleado a la petrolera mexicana Pemex (0,8 millones) y a la argentina YPF (0,9 millones), queda por debajo de la brasileña Petrobras (1,7 millones) y bastante lejos de la española Repsol (2,4 millones), la americana Chevron (3,2 millones), la chilena Enap (3,6 millones) y la americana Exxon (5,2).
UTE vendió U$S 0,4 millones por empleado en 2014, un monto superior a la de su par argentina Edenor (0,2 millones) y la mexicana Cfe (0,3 millones), lo mismo que la brasileña Electrobras (0,4), pero menos que la francesa Edf (0,5 millones), que la estadounidense American Electric Power (0,9 millones), la chilena Enersis (0,9 millones), y aun más lejos que la italiana Enel y la española Iberdola (ambas 1,4 millones).
La historia es similar para Antel, que tuvo ventas por empleado de U$S 0,2 millones. Eso se compara negativamente con otras telefónicas como la mexicana América Móvil (0,4 millones), la argentina Telecom (0,5 millones), la española Telefónica (0,6 millones) y la chilena Entel (1,2 millones).
Los autores aclaran que la comparación tiene como limitación que algunas empresas extranjeras realizan más actividades que sus pares uruguayas (como la extracción de petróleo), y que se presentan diferencias de escala de producción.
Gobierno
La investigación se apoya en un reciente documento de trabajo de la CAF, y a partir de varios indicadores ubica a las tres principales de Uruguay con los peores registros de calidad de gobierno corporativo entre 13 países de América Latina.
El indicador con peor evaluación refiere a uno que busca determinar si el accionista estatal está identificado con claridad y si cuenta con la especialización para ejercer la propiedad efectiva de la empresa. En esta materia, Ancap, UTE y Antel presentan un puntaje nulo y quedan en los niveles más bajos entre todas las empresas regionales incluidas en la muestra (cuando el promedio de América Latina es de 5,7 puntos).
El estudio encargado por la Academia Nacional de Economía analiza también la calidad del gobierno corporativo de las sociedades satélites de las empresas del Estado, para tener un panorama más abarcativo. Aplicando la misma metodología empleada para este trabajo de la CAF, concluyeron que, “más allá de excepciones puntuales, Ancap, UTE y Antel, así como sus empresas satélites, no se encuentran alineadas con las mejores prácticas de gobierno corporativo”.
Propiedad.
Un problema que ha sido estudiado bajo el nombre de “teoría de la agencia” se plantea cuando una gran atomización del capital accionario lleva a que ningún accionista considerado por sí solo encuentre los incentivos suficientes para ejercer la tarea de supervisar la marcha de la empresa. Un ejemplo típico es cuando un gerente —el agente— opta por viajar en un asiento de mayor precio sin que esto repercuta en un beneficio para la empresa, debido a que se beneficia personalmente de la comodidad y, a la vez, no incurre personalmente en los costos marginales del pasaje.
En las empresas estatales uruguayas el directorio es “fácilmente identificable” con el agente del ejemplo, a la vez que no queda claro quién debe ser identificado con el interesado, señalan los autores. “Nótese que así como en la empresa el problema se crea por la extrema dispersión de la propiedad del capital accionario, en el sector público el mismo efecto se da por la falta de definición de quién es el propietario. Si por propietario (interesado) entendemos al jefe del gobierno, se vuelve evidente que en realidad no se trata de un propietario real sino que no es más que un agente de segundo grado. Esto es, si el interesado se caracteriza por ser una persona que goza o sufre el 100% de las consecuencias de sus decisiones, evidentemente un jefe de gobierno no merece esta denominación”, explican.
De alguna forma, es el Poder Ejecutivo el que parecería detentar la propiedad de las empresas públicas. Sin embargo —agregan los investigadores—, no hay una clara definición de que sea el Ejecutivo quien actúa como “propietario”, sino que solo lo hace como tal al determinar las políticas sectoriales (que no obligan, pero responsabilizan en caso de desvíos relativo a lo comprometido) y cuando designa a las personas que van a actuar como directores. Una vez que esto ha sucedido, desde el punto de vista formal, la propiedad de la empresa del Estado recae en el directorio. A menos que el Poder Ejecutivo remueva al directorio, la autonomía del director es total, no existiendo la figura del accionista desde el punto de vista práctico, que es una “condición necesaria para la eficiencia de la empresa. Más aún, si uno se preguntara quién asume las responsabilidades que le caben al accionista, la respuesta debería ser el directorio. Pero esto tiene una serie de inconvenientes prácticos. En Uruguay los directores tienen mandatos acotados a los períodos presidenciales. Por lo tanto, su horizonte para la toma de decisiones no suele superar los cinco años, lo que hace que en decisiones de largo plazo como las que deben considerar las grandes empresas de propiedad estatal, usualmente en sectores de infraestructura, sea insuficiente”.
Resultados empíricos.
Por la vía de los hechos, Uruguay cuenta con una suerte de “experimento natural” para medir la relevancia del ejercicio de la propiedad sobre la eficiencia de las empresas del Estado en los primeros dos gobiernos del Frente Amplio, sostienen los autores. Eso es posible debido a que en ambos quinquenios, en un contexto “casi idéntico” de crecimiento de la actividad económica, hubo prácticas distintas de interrelación entre el Poder Ejecutivo y los entes; en el primer período de Vázquez se realizaban reuniones mensuales formales con los presidentes del Directorio de las empresas, una práctica que se discontinuó durante la administración de José Mujica. “Este hecho ofrece la posibilidad de evaluar la importancia de tener un proceso formal de coordinación entre las empresas del Estado, cuando no existieron cambios en el ejercicio de la propiedad”, sostienen.
A partir de una serie de estimaciones econométricas que permite analizar los resultados (como proporción del activo y de los ingresos totales) observados de las empresas públicas depurados de aquellos componentes externos e idiosincrásicos del presidente del directorio que puedan afectar la gestión, determinaron que hubo un “claro escalón hacia abajo en materia de eficiencia en el período 2010-2014”.
Otro elemento institucional diferente en ambos períodos analizados —cuyo efecto los autores no pudieron individualizar— fue la integración de los Directorios de los entes; en 2005-2009 estuvo compuesto en su totalidad por representantes del partido de gobierno, mientras que en 2010-2014 hubo miembros de los partidos de oposición.
