Reforma puso a la Aduana a tiro de DGI y BPS, pero a las tres agencias les “queda camino por recorrer”

Por esos días estaba despuntando una campaña que ahora, a pocas semanas de las elecciones, derivó en polémicas acerca del manejo de las finanzas públicas y en torno a los cálculos sobre el costo de las propuestas programáticas. Desde el oficialismo acusan a los partidos tradicionales de contradecirse al abogar por una reducción del déficit fiscal y, al mismo tiempo, prometer rebajas de impuestos; desde la oposición dicen que lo que plantea el Frente Amplio para un eventual tercer gobierno amenaza con profundizar el desequilibrio.

“Ya consolidada la reforma tributaria de 2007, que resultó en una profunda simplificación del sistema y la ampliación de las bases de tributación, una mejora continua en el cumplimiento es la clave para mantener la recaudación orientada a fines sociales y mejorar la competitividad de la economía uruguaya, permitiendo una eventual rebaja de tasas nominales. Los resultados de los últimos años confirman la solidez del sistema tributario reformado, y el impacto positivo de las estrategias de modernización de los tres organismos de administración de ingresos, exteriorizado en una mejora constante en la recaudación, por encima del sostenido crecimiento que ha mostrado la economía” del país, subraya la misión.

Agrega que los procesos de cambios en esas oficinas recaudadoras “siguen desarrollándose con éxito, aunque queda camino por recorrer. Las misiones anteriores ya destacaron los logros alcanzados en el fortalecimiento institucional, (...) en particular la DGI y la Asesoría Tributaria y Recaudación (del BPS), organismos en los que recayó la responsabilidad de la implementación del nuevo impuesto a la renta personal. La DNA, por su parte, enfrentaba el desafío de una transformación institucional profunda largamente postergada. La presente misión ha podido constatar progresos muy significativos en las tres agencias, e inclusive cierta renovada vocación de coordinación interinstitucional”, indica.

El número total de personal empleado es “relativamente elevado” e incluyendo a los que se están incorporando este año, la DGI, el BPS y la DNA suman unos 3.800 funcionarios, observa la misión. El ratio de personal respecto a la población total de Uruguay sería inferior a 1.000, un guarismo que está “muy por debajo” de los países del entorno (el promedio en América Latina es de 5.387). Para el FMI, esto aconseja pensar en una “racionalización” de las plantillas a mediano plazo y remarca que difícilmente se “pueda justificar un aumento de dotación”.

Luego desliza una crítica y una recomendación. “Por falta de recursos o falta de programación” las tres oficinas recaudadoras “no le están dando la atención suficiente a la capacitación de su personal” y acciones en esta área deberán ser un “objetivo prioritario en los próximos años” para contribuir a su fortalecimiento institucional.

Progresos “notables”

Los intentos más recientes de transformar ese organismo comenzó en 2007. Avanzó lentamente al principio —lo que fue cuestionado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, que dieron apoyo al plan de reforma— y el Poder Ejecutivo decidió darle empuje nombrando como director de la DNA a Enrique Canon, un contador y administrador de empresas que lideró la liquidación de la cooperativa Cofac.

“Es sin dudas la modernización de la administración aduanera la que ha mostrado progresos más notables desde 2010. Partiendo de una situación poco prometedora, con debilidades en múltiples frentes, la profunda reorganización de los cuadros de conducción de la DNA que se llevó a cabo a partir del cambio de autoridades de marzo del 2010, que contó con el apoyo político y los recursos necesarios, permitió recomponer la imagen de la Aduana ante la sociedad, al tiempo que se sentaban las bases para una reestructuración profunda”, señala la misión del FMI en su informe. Ahora dicho proceso alcanzó con una “dinámica propia” y “de manera efectiva”, especialmente en el análisis de riesgo, la fiscalización a posteriori, y la reducción drástica de las revisiones físicas previas al despacho, agrega.

Sostiene que en ello fue clave la voluntad política y también el apoyo financiero que recibió la DNA del BID. Según la misión, como los planes de modernización van más allá de setiembre —cuando el programa con ese organismo está llegando a su fin— sería necesario para la Aduana contar con “algunos recursos adicionales”, de modo de poder extender tareas de consultoría en algunas áreas y así “garantizar la sustentabilidad del proceso de modernización”.

Los cambios en marcha “han permitido finalmente revertir un proceso de deterioro institucional preocupante ya señalado muchas veces en misiones anteriores”. El informe generado en 2010 por el FMI señalaba a la DNA como la agencia recaudadora más rezagada de las tres.

El nuevo diagnóstico hecho por los especialistas que estuvieron en Montevideo en marzo destaca que la Aduana se ha “reposicionado en forma positiva ante la sociedad mediante medidas específicas de facilitación y mejora del control” del comercio exterior.

Un decreto aprobado en setiembre de 2013 atacó lo que, según el Fondo, era “sin duda el problema más apremiante que quedaba por afrontar para la DNA y era implementar la nueva estructura, la dedicación exclusiva y cambios en el esquema de estímulos internos. De todos modos —afirma la misión— “en el mediano plazo sería preferible evolucionar a un financiamiento del fondo de incentivos por el presupuesto operativo de la institución, y no por las multas”.

Además observa que el proceso de transición a la nueva estructura y de cobertura de los cargos es “complejo e insumirá un tiempo considerable”.

En materia de infraestructura, el FMI recuerda que la mayoría de los edificios de la Aduana estaban en “mala situación, con serias falencias constructivas, instalaciones obsoletas y escaso o nulo mantenimiento. En algunos casos se encontraban en estado ruinoso; en otros, no se podía trabajar los días de lluvia, o no existía acondicionamiento térmico”. La inversión en esta área “ha sido considerable” y redundó en mejoras significativas, pondera.

Los “avances” logrados en el período 2010-13 constituyen “pasos decisivos en la ejecución del programa de modernización y los resultados alcanzados son promisorios, pero de ninguna manera se agota la agenda con ellos, y es necesario mantener la dinámica del cambio”, advierte la misión. E insiste con que la creación del fondo de incentivos por desempeño para el personal “es un acierto, pero su financiamiento con lo recaudado por multas ofrece un flanco débil y debería revisarse”. Asimismo sostiene que la puesta en práctica del Código Aduanero Uruguayo implicará cambios en los procedimientos principales vinculados al ciclo de control. Toda la organización “deberá adaptarse a estos cambios, y el personal necesitará de capacitación intensa para operar efectivamente en el nuevo entorno”.