La disposición constitucional referida trata de un caso de inelegibilidad, esto es de un caso en el cual una persona (ciudadano) que en principio es elegible para todos los cargos y órganos que se proveen por la elección (el art. 77 de la Constitución establece con carácter general “Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán.”), por ocupar un cargo de director o integrante del Directorio de un ente autónomo es privado de su derecho al sufragio pasivo (elegible), si no renuncia o cesa por lo menos doce meses antes de la fecha de la elección, pero no con carácter general, sino solo para los casos en que se candidatee para ser “legislador”.
La interpretación de las inelegibilidades:
En cuanto a las reglas de interpretación de estas, decía Jiménez de Aréchaga: “las incompatibilidades y las inelegibilidades […] constituyen limitaciones a la libertad o limitaciones al derecho cívico, común a todos los ciudadanos, de desempeñar cargos públicos.”
“I) De ahí una primera regla general: no hay causales de incompatibilidad o de inelegibilidad sin un texto expreso que las establezca. Estos textos serán de interpretación restrictiva. Las limitaciones de la libertad solo pueden provenir de textos expresos; y los textos que limitan la libertad son siempre de interpretación restrictiva.”
Se trata de limitaciones a la libertad que, por serlo, requieren texto expreso y son de interpretación estricta.
Un enfoque similar al de Jiménez de Aréchaga realizaba Sayagués Laso.
En efecto, según Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, edición del año 1963, parágrafo 185): “en los estados liberales –como el nuestro– las personas se mueven amparadas en el principio de libertad y las limitaciones debe establecerlas la ley (el artículo 10 de la Constitución dispone: “Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohibe.)
En tanto se trata de la limitación de un derecho de todo ciudadano, debe interpretarse –en base a ese principio de libertad– en forma estricta y restrictivamente, por cuanto en nuestro derecho, de cuño liberal, nadie puede ser privado de lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe (art. 10 de la Constitución de la República). Dicho de otra forma, habiendo una norma general que reconoce el derecho a ser elegible, con carácter general, para todos los ciudadanos, debe existir una norma especial y expresa (no tácita, ni aplicable por extensión –Integración o interpretación– analógica) que prevea esa limitación. Así lo expresa el acápite del propio art. 77 citado, “elegible en los casos y formas que se designarán”.
Las inelegibilidades son parte integrante de las previsiones del derecho electoral. En efecto, ya se utilice un concepto estricto o uno amplio de derecho electoral, en todas las acepciones se coincide en que este derecho comprende todas las regulaciones del proceso electoral, desde el sufragio (derecho a voto activo –elector– y pasivo –elegible–) hasta la verificación de la elección, la proclamación del resultado y de los candidatos electos.
En ese sentido, el Derecho Electoral prevé quiénes pueden elegir, quién puede ser electo, la forma en la que se eligen (por ej. por listas u otra forma) cuáles son las condiciones que deben llenar los candidatos, las inelegibilidades, las incompatibilidades, la jurisdicción dentro de la cual se lleva a cabo la elección, las bases del sufragio, la forma de ejercerlo, su carácter universal, secreto, obligatorio, el sistema de distribución y adjudicación de cargos, la verificación y proclamación de los resultados y los candidatos electos. Y hasta allí llega.
Puede decirse que el derecho electoral es, de alguna manera, previo al funcionamiento de los órganos que se eligen, en tanto que sus reglas constituyen la materia necesaria para lograr la integración de los órganos del poder que son electos democráticamente; en ese sentido, entonces, no se debe recurrir a analizar el funcionamiento de los órganos electos para crear sobre la base de ese análisis inelegibilidades que no existen a texto expreso.
Es decir que el derecho electoral entra en juego en forma previa al ejercicio de los cargos o de las funciones que se ejercen por los electos; precede en sus normas y en el tiempo a las disposiciones que regulan el funcionamiento de los órganos electos. Dicho de otra forma y en lo que al caso interesa, es el derecho electoral el que determina las condiciones para ser electo y no el ejercicio de la funciones de los electos las que definen las condiciones de elegibilidad.
La inelegibilidad no refiere al ejercicio del cargo, ni tiene por objeto inmediato procurar o garantizar el desempeño con libertad, independencia e incluso eficacia del cargo para el que se ha sido elegido, o será elegido, ni atañe a las funciones que se desempeñan en el ejercicio del cargo. La elegibilidad o no se refiere a la posibilidad de ser candidato a un cargo.
El derecho electoral como conjunto de normas y principios que regulan el proceso electoral, compone un sistema jurídico particular. Y sin perjuicio de integrar el derecho público, se considera que tiene sustantividad propia; es independiente porque se funda en principios, métodos y tiene un objeto que le es propio. Los fenómenos de derecho público que incluye requieren de definiciones particulares que solo pueden darse mediante reglas que le sean propias. Ellas hacen al procedimiento, al sistema de garantías, a la autoridad de aplicación, entre muchos otros elementos que poseen una especificidad particular. (Vease Dieter Nohlen, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina) .
En suma, la mayor parte de la doctrina –diríamos que la mejor doctrina– conceptúa al derecho electoral como un derecho autónomo, con principios, fundamentos de sus normas y reglas de interpretación propias.
Las inelegibilidades, que deben ser expresas, tienen como fundamento garantizar al elector (resguardándolo de toda coacción directa o indirecta a causa del cargo que ocupa el candidato) así como procurar la igualdad de oportunidades de los candidatos contendientes en la elección y la neutralidad del poder público en el proceso electoral.
En el caso que se analiza no existe esa inelegibilidad expresa.
Los antecedentes del art. 201 de la Constitución de la República que se analiza.
El antecedente constitucional más inmediato es el inciso primero del art. 203 de la Constitución de 1952 que establecía una norma similar, pero de contenido negativo más restringido, en efecto establecía que “Los directores de los entes autónomos y de los servicios descentralizados, para poder ser candidatos a representantes, deberán cesar en sus cargos por lo menos diez meses antes de la fecha de la elección.”
Es decir que la Constitución de 1952, si bien establecía –en otra disposición propia de la materia electoral– en el numeral 9° de su artículo 77 que “La elección de los miembros de ambas Cámaras del Poder Legislativo (y a continuación se refería a los órganos colegiados del Poder Ejecutivo y de los Gobiernos Departamentales) se realizará el último domingo del mes de noviembre, cada cuatro años”, o sea, que los miembros de ambas Cámaras, que desempeñaban similares funciones como legisladores, se elegían en el mismo acto, cuyas listas de candidatos se incluían en la misma hoja de votación y bajo el mismo lema, no obstante lo cual, en su art. 203, solo imposibilitaba a los directores de entes, si no renunciaban con la anticipación requerida, a ser candidatos a integrar una de las Cámaras, la de Representantes.
Durante la vigencia de la Constitución de 1952, nunca se pretendió, en los mismos casos, extender esa privación de postulación al cargo de senador, a pesar de ser igualmente legisladores, en tanto se trataba en el caso de una inelegibilidad que, como tal, limitaba el derecho a ser elegible que tiene todo ciudadano. Las limitaciones a la libertad, en este caso al derecho a ser elegible, deben interpretarse en forma restrictiva y por ende no pueden ser extendidas por analogía.
No obstante se advirtió en la práctica que la inelegibilidad referida solo a los representantes, creaba una profunda desigualdad con los candidatos a senadores que podían continuar en sus cargos de directores de Entes hasta que se postularan como candidatos al Senado, para la siguiente elección, con lo cual, en este caso no se cumplía con el fin de la norma ni con las garantías que procuraba. Ello motivó a que el actual art. 201 repita la misma disposición del art. 203 de la Constitución de 1952, pero extendiendo la inelegibilidad también a los senadores, sustituyendo el término “representantes” por “legisladores”. Tan esto fue así que varios proyectos de reforma constitucional plebiscitados en 1966 (el del Partido Colorado en su también art. 203 se refería a “legisladores”, y el art. 221 del proyecto del Partido Nacional se refería a “cargos legislativos”) contenían una disposición similar extendiendo la inelegibilidad a los senadores comprendidos en la expresión “legisladores” (“cargos legislativos” en el proyecto del PN).
El texto del art. 201 y otras disposiciones constitucionales de materia electoral de la Constitución de 1967.
Además de extenderse la inelegibilidad para los directores de los entes autónomos, a su postulación como “legisladores” y de ampliar el plazo de anticipación del cese previo de diez a doce meses, en la Constitución de 1967, el numeral 9° de su artículo 77 –en disposición típicamente electoral- cuando se enuncian las autoridades que se eligen se expone que “La elección de los miembros de ambas Cámaras del Poder Legislativo, del presidente y del vicepresidente de la República”, con lo cual distingue claramente los miembros de ambas cámaras (legisladores) del cargo de vicepresidente de la República.
Además, a ello se añade que el art. 94 de la Constitución dispone que la Cámara de Senadores “Será integrada, además, con el vicepresidente de la República, que tendrá voz y voto y ejercerá su presidencia, y la de la Asamblea General.” E integrar (siguiendo la acepción de la RAE) es hacer que el vicepresidente, que no fue electo —de esto precisamente es de lo que trata el art. 201— como miembro de la Cámara de Senadores, se “integre” a la Cámara de Senadores. El diccionario de la RAE al verbo integrar le da el significado de “Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo”. Es claro que esta norma (art. 94) distingue por un lado la “elección” de vicepresidente (el derecho electoral es de aplicación previa) del funcionamiento de los órganos Cámara de Senadores y Asamblea General, los que son posteriores a la elección del vicepresidente, regida por el derecho electoral.
Otras interpretaciones que se han efectuado y que no se comparten:
Se ha dicho, para negar el derecho a la postulación como vicepresidente del Doctor Robert Silva, que se confunde la fórmula (candidatura conjunta de presidente y vicepresidente integrando una misma lista) con la función. Y no hay ninguna confusión porque precisamente de ello se trata, la llamada fórmula hace a la forma en que se es candidato a vicepresidente y de esto es de lo que trata el derecho y la materia electoral, de si se puede ser candidato y de qué forma se es votado y electo.
Nada tiene que ver la función que desempeña habitualmente el vicepresidente, una vez electo, y menos tiene que ver que al vicepresidente se le aplique la prohibición del numeral 10° del art. 77 de la Constitución de percibir una compensación (subsidio) por su cese anticipado en el cargo sin autorización del cuerpo que pasó a integrar, porque esa compensación sería consecuencia del desempeño del cargo (lo que, además, no es propio de la materia electoral) y no de su calidad de “elegible” a la que no obsta el art. 201 de la Constitución.
La inelegibilidad —se insiste— no refiere al ejercicio del cargo ni tiene por objeto inmediato procurar o garantizar el desempeño con libertad, independencia e incluso eficacia del cargo para el que se ha sido elegido, o será elegido, ni atañe a las funciones que se desempeñan en el ejercicio del cargo. Las inelegibilidades operan sobre la admisibilidad de las candidaturas y la proclamación de los electos.
Es claro, también —frente a otras afirmaciones realizadas—, que quien debe registrar las candidaturas presidenciales es la Corte Electoral.
En suma, no existe impedimento jurídico alguno para que el Dr. Robert Silva, en su actual situación, sea candidato a la Vicepresidencia de la República.
Renán Rodríguez
