En la teoría económica existen infinidad de estudios donde, en términos generales, se coincide en que en una unión aduanera, los países miembro eliminan los aranceles en el comercio recíproco y adoptan un arancel común para las importaciones procedentes de fuera de su área.
En tal área, cualquier producto proveniente de terceros países, tributa la tasa arancelaria correspondiente en el país donde se efectiviza su ingreso, y luego puede circular libremente entre los países miembro.
Asimismo, dado que los miembros de la unión aduanera han eliminado sus territorios aduaneros individuales a favor de un territorio aduanero común, se establece un mecanismo común para la percepción y distribución de la renta aduanera, mediante fórmulas acordadas.
Igualmente se coincide en señalar que una unión aduanera debe disponer de una política comercial común que le permita disponer de instrumentos comunes de protección externa en relación a normas de origen, reglamentos sanitarios y fitosanitarios, normas técnicas y particularmente en relación a “prácticas desleales de comercio” tales como los subsidios a las exportaciones y el dopaje.
Pero igualmente, la unión aduanera debe disponer de instrumentos comunes o convergentes que favorezcan la competitividad intrazona, y en tal sentido se requiere una fuerte coordinación de políticas macroeconómicas que contribuyan a armonizar las políticas cambiarias, así como las impositivas relacionadas a estímulos y desestímulos a la producción doméstica, y a las inversiones, tanto domésticas como extranjeras.
En cualquier comparación —aún generosa— que se haga del Mercosur en relación a estos conceptos esenciales para la conformación de una unión aduanera, es notorio que no se cumple con ninguno de ellos, y resulta muy simple constatar que la Unión Aduanera Mercosur simplemente no existe, no ha existido y —muy probablemente— jamás existirá.
No existe un arancel externo común (AEC), puesto que este mantiene —22 años después de su adopción en Ouro Preto en 1994— numerosas y diferentes excepciones acordadas en listas, tanto individuales por país, como comunes en relación a cierto tipo de productos (bienes de capital, informática y telecomunicaciones) que tributan niveles generalmente inferiores al AEC. Cuando mucho, lo que hay es una igualdad de tasas arancelarias aplicables a un conjunto más o menos extenso de productos.
A estas excepciones acordadas, se deben agregar las “perforaciones” del AEC provenientes de la existencia, en cada uno de los países miembro, de zonas francas, y regímenes especiales de importación de determinados productos los que normalmente son importados libres de arancel o tributan muy por debajo del AEC.
En el caso concreto del Uruguay, estas perforaciones surgen del uso del régimen de admisión temporaria (que tiene un universo de aplicabilidad teóricamente infinito), así como los regímenes de importación de insumos agropecuarios y bienes de capital e informática. Corresponde recordar que estos regímenes son esenciales para la preservación de la competitividad de la producción nacional.
A su vez, en materia de zonas francas, si bien la teoría mercosuriana es que toda producción en zona franca debe tributar el AEC en caso de ingresar al territorio aduanero común, esto no rige para las zonas francas de Manaus (cuyo régimen ha sido extendido unilateralmente por Brasil hasta el año 2073) y Tierra del Fuego, e inclusive para las propias zonas francas existentes en el Uruguay, desde donde —mediante acuerdos bilaterales— es posible exportar un limitado conjunto de bienes hacia el territorio Mercosur sin tributar el AEC.
La razón para que 22 años después continúen en vigencia todas estas excepciones es muy simple: el nivel del AEC acordado en Ouro Preto no satisface las diversas necesidades individuales de los países miembro del Mercosur, fue impuesto por las necesidades políticas del momento y se ha preferido continuar con la ficción de su existencia, en lugar de confrontar las dificultades de redefinirlo.
No existe libre circulación de productos de extrazona dado que no se han acordado los mecanismos para evitar el doble cobro del AEC, por más que se lo ha venido anunciando desde lustros atrás, con el reiterado postergamiento de la adopción o entrada en vigencia de un Código Aduanero Común.
En el Mercosur no existe un territorio aduanero común, sino que los territorios aduaneros de cada uno de sus estados miembro mantienen su plena existencia.
A diferencia de cualquier producto originario del Mercosur que ingresa a la Unión Europea, paga el arancel correspondiente, y luego circula libremente entre los 28 países que la integran; cualquier producto importado en el Mercosur paga arancel en el país donde se desaduanó y luego vuelve a pagar si es trasladado a un otro país miembro, y vuelve a pagar si transita hacia un tercero.
No existe mecanismo de percepción y distribución de la renta aduanera. Más allá de reiterados anuncios, el Mercosur no ha logrado poner en práctica mecanismos comunes para percepción ni acordar criterios para la distribución de los ingresos provenientes de la aplicación del AEC a las importaciones de extrazona. Ni siquiera ha logrado poner en práctica mecanismos comunes que permitiesen la libre circulación cuando el nivel arancelario del AEC es cero.
No existen instrumentos de política comercial común. Para empezar, cada uno de los países mantiene un régimen cambiario autónomo, de tal modo que la protección del AEC puede ser sustancialmente alterada en función de la cotización de la moneda local en cada uno de los países miembros.
En cuanto a medidas de protección externa, tampoco existe una efectiva aplicación de normas comunes en materia de régimen de origen, normas sanitarias y fitosanitarias, normas técnicas, o medidas antidopaje o derechos compensatorios contra productos subsidiados. Las medidas que se adoptan son a nivel nacional, en función de legislación nacional. Así, por ejemplo, una restricción sanitaria o una medida antidopaje adoptada en Uruguay, no es aplicable en ningún otro miembro del Mercosur.
Igualmente, no existe coordinación de políticas macroeconómicas que permitan encarar la protección de la competitividad interna mediante regímenes impositivos o de inversión convergentes. Cada uno de los países miembro tiene sus propios objetivos y mecanismos en esta materia, los que frecuentemente son la causa de las fricciones internas de mayor significación.
Las 11 decisiones adoptadas por el Consejo del Mercado Común en junio del 2000 pretendían el “relanzamiento del Mercosur” y disponían una serie de acciones y compromisos en cada uno de los elementos esenciales para la existencia de una unión aduanera: acceso a mercados (22/00), arancel externo común (27/00), defensa comercial y de la competencia (28/00), defensa contra subvenciones externas (29/00), coordinación macroeconómica (30/00), e incentivos a las inversiones, producción, exportación, zonas francas, admisión temporaria, regímenes especiales (31/00).
Como corolario de todas ellas, la 32/00: negociación externa.
En los 16 años transcurridos desde entonces, poco y nada se ha avanzado en el tan mentado “relanzamiento” del Mercosur, y la unión aduanera está muy lejos de siquiera comenzar a conformarse.
Resulta difícil de comprender que se pueda adoptar una actitud de pasiva contemplación y justificación por la falta de avance en los aspectos sustanciales que permitan la creación de una unión aduanera, pero sí exigir de manera irredenta el cumplimiento de un elemento que es tan solo la consecuencia lógica de la existencia de una unión aduanera, no de su mera y repetitiva enunciación.
Pretender darle a la Decisión 32/00 el valor de piedra angular de nuestra supuesta unión aduanera Mercosur, es un gigantesco error conceptual y un total desatino político.
Si realmente se desea avanzar en la consolidación del proyecto de integración regional, el camino está claramente trazado, y es cuestión de sumar acción a la mera enunciación repetitiva de propósitos de superación de años de estancamiento.
Salvo que lo que realmente se quiera sea escudarse en la Decisión 32/00 para evitar tener que enfrentar los desafíos que presenta una inserción ambiciosa y competitiva en el mundo real, que existe afuera de nuestra pequeña burbuja.
ERF
CI 1.388.529-9
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