Subir los tributos sin introducir una mejora “radical” en la calidad del gasto público genera un “riesgo de deslegitimación” que debe evitarse “a toda costa”

El régimen impositivo tuvo cambios en años más recientes, incluso en este 2017, como parte de lo que desde la oposición identifican como un “ajuste fiscal” (que podría tener un nuevo capítulo desde el próximo año si se aprueban tributos a las apuestas y a las importaciones propuestos en el proyecto de Rendición de Cuentas). Para el experto, algunas modificaciones recientes parecen el fruto de “urgencias” fiscales de momento. Y advirtió que aumentar la carga a los contribuyentes sin mejorar lo que el Estado les brinda “genera un riesgo de deslegitimación del sistema tributario que debe ser evitado a toda costa”.

—Cumplió razonablemente con los objetivos que se plantearon al momento de su diseño e implementación.

En términos de equidad, todos los estudios realizados hasta el presente apuntan a una mejora significativa vinculada con el nuevo régimen.

La simplificación a través de la eliminación de una serie de tributos de baja recaudación y el estímulo a la inversión por medio de una redefinición de la reglamentación de la ley de promoción de inversiones son también logros indiscutibles. Todo ello se ha basado no solo en su diseño sino también en una importante reforma de la administración tributaria, que además del uso masivo de nuevas tecnologías incorporó un nuevo sistema de gestión del capital humano basado en la asignación de recursos asociados a compromisos de gestión.

Obviamente hay muchos aspectos a mejorar, y el concepto de enfoque dinámico que concibió al sistema como un proceso de aproximaciones sucesivas tiene plena vigencia.

—¿Hubo ganadores y perdedores?

—En los cambios en los sistemas fiscales siempre hay ganadores y perdedores, eso es inevitable. El tema es si esa modificación de la forma de distribución de la carga está alineada con las aspiraciones de equidad de la sociedad, y si además —y esto es muy importante— es compatible con una política de desarrollo sostenible.

—A la luz de estos 10 años en vigencia, ¿hubo errores de diseño o situaciones que se dieron de forma distinta a como se pensó?

—Seguramente habrá habido errores ­—como en cualquier obra humana—, pero en términos generales fueron marginales. Visto con la debida perspectiva, quizás debería haber habido más audacia en lo que respecta a la disminución del Impuesto al Patrimonio empresarial ya que se trata de un tributo ciego, sin vinculación alguna con los resultados.

—El IRPF fue una bandera programática del Frente Amplio. Con el diseño que se le dio, ¿realmente paga más el que tiene más? 

—Paga más el que gana más. La piedra angular en términos de equidad de la nueva estructura es la imposición a la renta, y esta se basa en los ingresos. Ahora bien, la equidad tiene ciertos límites vinculados a un delicado equilibrio entre objetivos que a veces parecen contradictorios. Por ejemplo, los estímulos a la inversión suponen una resignación en términos de equidad a corto plazo —en tanto se disminuye la tributación de las empresas— pero crea condiciones para mejorar la distribución del ingreso en el mediano y largo plazo, ya que la inversión genera un proceso virtuoso de aumento del empleo y mejora del salario. También existen aspectos de inequidad vinculados al sistema dual que es relativamente más gravoso para las rentas del trabajo en relación con las del capital. Esa diferencia es inevitable —al menos en la situación actual— ya que el capital, por ser un factor más móvil, es objeto de competencia internacional y se desplaza con mucha facilidad.

—Las exoneraciones y otros regímenes de estímulo a la inversión productiva, ¿son hoy los adecuados?

—Debo confesar que cuando se diseñó el nuevo régimen de promoción abrigaba ciertas prevenciones sobre su alcance. Visto su resultado, es evidente que estaba equivocado: las exoneraciones asociadas al cumplimiento de externalidades meritorias en términos de empleo, exportaciones, descentralización, etcétera, han sido una herramienta fundamental para el importante crecimiento que se ha dado en los últimos años en materia de inversión. No solo hay que mantener el sistema de estímulos, sino también, en la medida de lo posible, profundizarlo.

—En años más recientes el sistema tributario tuvo ajustes, varios de ellos vinculados a necesidades fiscales. ¿Fueron en la dirección correcta?

—Algunas de las modificaciones están claramente identificadas con las líneas generales de la reforma de 2007, y las comparto plenamente. Otras, parecen más el fruto de las urgencias fiscales del momento, y resultan más opinables. La solución que se le dio al nuevo régimen de dividendos fictos es bastante heterodoxa, y por lo tanto difícil de explicar, particularmente a los inversores del exterior. Otro ejemplo es el aumento sostenido de las tasas del IRPF a las rentas del trabajo. Cuando entró en vigencia el nuevo sistema la tasa máxima era de 25%, hoy está en 36% y con un aumento generalizado en varios tramos de ingresos. Si bien los trabajadores no suelen desplazarse con la misma facilidad que el capital, una presión excesiva sobre sus ingresos puede constituir un desestímulo, particularmente para los jóvenes y mejor preparados, quienes además tienen mayor propensión a emigrar. Retener a esa gente es crucial para llevar adelante los procesos de cambio que el país requiere. Las actuales restricciones fiscales son importantes, y lo primero es enderezar el rumbo; no obstante, cuando mejore la situación fiscal, sería bueno reducir esas alícuotas.

—¿Qué otros cambios se requieren?

—Existen varias áreas en las que trabajar: en el plano de la tributación internacional, el plan BEPS y las acciones que está llevando adelante la Unión Europea respecto al tema de la competencia fiscal nociva, plantean importantes desafíos de adecuación de ciertos regímenes promocionales actualmente vigentes a efectos de asegurar su continuidad.

También las nuevas plataformas tecnológicas nos enfrentan a situaciones inéditas, que deben ser incluidas en la agenda tributaria con una mirada equilibrada que contemple la protección de los contribuyentes formales y al mismo tiempo preserve los derechos de los consumidores.

En lo que refiere a la tributación a la renta, una mejora en el régimen de deducciones del IRPF, amparando con mayor énfasis situaciones subjetivas tales como el número de hijos, iría en la buena dirección, aunque naturalmente la actual situación fiscal no ayuda mucho.

—¿Hay espacio para elevar todavía más la carga fiscal, como pretenden algunos sectores del oficialismo?

—En el actual contexto no. Antes de encarar cualquier aumento tributario debemos interpelarnos como sociedad sobre la forma en que se están gastando los dineros públicos. La carga fiscal puede ser de 30% o de 40% del Producto Bruto Interno, pero más allá del número, lo esencial es qué calidad de bienes públicos recibe el ciudadano a cambio de su esfuerzo. El ejemplo de la enseñanza es paradigmático: se multiplicó su presupuesto en términos reales y sus resultados en materia de rendimiento académico y deserción, aun considerando el efecto del aumento de la matrícula, han sido muy pobres. Antes fue el 4,5% del Producto, ahora se repite como un mantra el 6%, pero se elude lo esencial: ¿cómo se han gastado esos recursos? ¿Cuál es la relación entre lo invertido por alumno en cada centro educativo y sus resultados?

Aumentar la carga tributaria de los contribuyentes sin mejorar lo que el Estado les da a cambio genera un riesgo de deslegitimación del sistema tributario que debe ser evitado a toda costa. Esa razonable equivalencia no refiere a un mero toma y daca individual, ya que indudablemente existe un deber de solidaridad de los que tenemos una mejor situación económica hacia los más desprotegidos. De lo que se trata es de que en esa gestión de los recursos de todos se realice con base en un proyecto de sociedad que acerque a los más débiles la igualdad de oportunidades que merecen, sin que la burocracia, la incapacidad, o la tentación demagógica las devalúen. Iniciativas como el Plan Ceibal dicen a gritos que las cosas se pueden hacer bien, cuando hay una dirección política clara y capacidad institucional para convertir en hechos las buenas intenciones.

Desde mi punto de vista, en materia de fiscalidad hoy lo prioritario es la mejora sustancial de la calidad del gasto público. Lo otro es poner la carreta delante de los bueyes.