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Antes de que comenzara el siglo XX los maestros contaban con un sistema de pensiones y pocos años después se instauró un régimen jubilatorio para los empleados públicos y surgió la cobertura por vejez. También se construyeron muchos hospitales y escuelas en esos años. Uruguay era entonces un “pionero” en materia de gasto público social. Pero en el transcurso de esa centuria los recursos en educación y salud no se ampliaron en relación a la riqueza generada y el país quedó relegado frente a otros.
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Eso concluyen Paola Azar y Sebastián Fleitas, del área de historia económica del Instituto de Economía de la estatal Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, a partir de la investigación “Gasto público y social: el caso uruguayo en el siglo XX” publicada recientemente en la “Revista de Historia Económica”.
“Pese al relativo éxito en términos de la permanencia de su matriz de protección social, la gestión del gasto social uruguayo en el largo plazo no logró ser explícitamente preservado de los desequilibrios e inestabilidades a los que ha estado sometida la política fiscal”, subrayan los autores.
En su investigación emplearon datos sobre el gasto público ejecutado y los resultados fiscales del gobierno central entre 1905 y 2000. Como gasto social computaron las partidas de educación y salud, y también las de seguridad social (prestaciones a activos y pasivos pagadas por los institutos públicos de seguridad social) que, combinadas, corresponden al gobierno central consolidado.
El gasto del sector público consolidado y el Producto Bruto Interno —PBI— en términos reales siguieron una trayectoria similar (crecimiento de 1,3% y 2,6% acumulativo anual, respectivamente), sobre todo en la primera parte del siglo pasado. El gasto total en relación al PBI pasó de 12% en 1903 a 38,1% en 2000. Por su parte, la ponderación de las partidas de educación, salud y seguridad social sumadas se multiplicó por 8,7: se incrementaron de 2,5% a 21,8% en esos años.
Hasta la década de 1950 salud y educación por un lado, y seguridad social, por otro, tenían participaciones similares. Desde entonces, el peso de ese último rubro fue cubriendo porciones crecientes en el total, hasta representar alrededor de 70%.
Pionero rezagado.
Los investigadores analizaron la relación de largo plazo entre el gasto y el Producto en Uruguay y otros siete países (Argentina, Brasil, Chile, España, Italia, Canadá y Nueva Zelanda).
Argentina, Chile y Brasil comparten con Uruguay su carácter de “pioneros” en el desarrollo de sistemas de protección social y un temprano “alto esfuerzo” del sector público en materia de bienestar dentro de la región.
En promedio, en la primera década del siglo XX el gasto total del gobierno central uruguayo representaba 16,2% del PBI. El porcentaje en ese entonces era 6% en Canadá, rondaba el 9% en España, Brasil y Argentina, alcanzaba a 11,5% en Chile, y era de 14% en Italia y Nueva Zelanda.
Ya a finales del siglo XX, los países que hoy son desarrollados tienen niveles de gasto del entorno de 27% de su Producto, mientras que si bien Uruguay tiene uno de los más altos de la región, ronda el 20%.
En cuanto a los recursos para educación y salud, el sector público uruguayo destinaba el equivalente a 2% del PBI hacia 1910, alcanzó a 4% en los años 20 y mantuvo ese nivel hasta los 60.
En base a eso Azar y Fleitas señalan que “tras un inicio auspicioso”, el gasto en educación y salud “no se amplió”. Por cada punto que incrementó su riqueza a lo largo del siglo pasado, Uruguay “habría sido el país que menos incrementó su gasto” en esos rubros. “Así, lejos de protagonizar un proceso de convergencia con los países ahora desarrollados, Uruguay fue relegando posiciones durante el período, incluso respecto a los países que realizan un mayor esfuerzo fiscal de la región”, advierten.
La evolución seguida por Uruguay también se encuentra lejos del caso español, aun partiendo de un nivel similar. En España, los recursos orientados al gasto social eran “residuales” en la década de 1950, pero éstos se desarrollaron significativamente a partir de 1979, tras el “Pacto de la Moncloa” con que se cerró el franquismo.
Ajuste.
El estudio constató que desde 1910 y hasta el 2000 los gastos en educación, salud y seguridad social registraron una significativa variabilidad. Además, se verificó un “manejo procíclico” del gasto total y el destinado a los primeros dos rubros, en tanto que el referido a la seguridad social fue neutral respecto al ciclo.
La situación fue heterogénea en los otros países. España, Brasil y Canadá presentaron un perfil neutro en el largo plazo, en tanto que Argentina, Nueva Zelanda, Chile e Italia fueron procíclicos (estos dos últimos en mayor medida que Uruguay).
La investigación analizó si en etapas de ajuste los gastos en educación, salud y seguridad social tendieron a postergarse, generando una presión de demandas insatisfechas a ser atendidas una vez superadas las restricciones fiscales, lo que generaría nuevos desequilibrios. En Uruguay, los mejores resultados fiscales correspondieron a los primeros años del siglo XX (en los cuales hubo mayoritariamente superávits). En cambio, desde la década de 1970, los mejores resultados exhibieron déficit de más de un punto porcentual del PBI.
Azar y Fleitas señalan que no es posible asegurar que los gastos sociales fueron sistemáticamente protegidos o preservados en las fases de ajuste. “Es significativo que la utilización del gasto en educación para amortiguar desequilibrios en las fases de ajuste fuera más definida que la de salud y seguridad social. Del otro lado, en las fases de desajuste, los gastos en salud y seguridad social presentaron mayor flexibilidad para expandirse al ritmo de los desequilibrios”, indican. “La conservación y/o ampliación de los niveles alcanzados” en el gasto en educación “no parece haber sido priorizada o protegida, en contraste con lo sucedido” con la salud y la seguridad social, reafirman.
